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6. Onere sproporzionato

6.1. Definizione e casi di deroga

Per onere sproporzionato si intende una circostanza di fatto o di diritto che rappresenta, nei casi previsti dall’art. 3-ter, comma 2, legge n. 4 del 2004, una deroga alle prescrizioni fissate dalla stessa legge in materia di accessibilità che deve fondarsi esclusivamente su motivazioni legittime e adeguatamente giustificate.

Si considerano misure che impongono un onere sproporzionato quelle che generano in capo a un soggetto erogatore un onere organizzativo o finanziario eccessivo, o mettono a rischio la sua capacità di adempiere allo scopo prefissato o di pubblicare le informazioni necessarie o pertinenti per i suoi compiti e servizi, pur tenendo conto del probabile beneficio o danno che ne deriverebbe per le persone con disabilità.

L’art. 3-ter, comma 2, l. 4/2004, individua le quattro misure generali alla ricorrenza delle quali è opponibile un onere sproporzionato, ossia:

  1. onere organizzativo eccessivo;
  2. onere finanziario eccessivo;
  3. rischio di pregiudicare la capacità dei soggetti erogatori di adempiere allo scopo prefissato;
  4. rischio di pregiudicare la capacità dei soggetti erogatori di pubblicare le informazioni necessarie o pertinenti per i propri compiti e servizi.

Le fattispecie di ciascuna misura vanno individuate attraverso il criterio generale previsto dal considerando 39 della Direttiva UE 2016/2102, secondo cui le eccezioni al rispetto delle prescrizioni in materia di accessibilità, dovute a un onere sproporzionato, non devono andare oltre lo stretto necessario per quanto riguarda il particolare contenuto interessato in ogni singolo caso.

Per tutti e quattro i casi di esclusione dagli obblighi di accessibilità deve valere un’applicazione rigorosa del principio di necessità che va riferita, di volta in volta, alla natura dei servizi e delle informazioni rilevanti nel singolo caso.

Criteri più specifici per la definizione dei contenuti dell’onere sproporzionato, con riferimento alle misure che generano un onere organizzativo e finanziario eccessivo, sono fissati dal legislatore europeo nell’ambito della Direttiva UE 2016/2102.

6.1.1. Onere organizzativo eccessivo

In base a quanto previsto dall’art. 5, par. 2, della Direttiva UE 2016/2102, le dimensioni, le risorse e la natura dell’ente pubblico interessato sono circostanze pertinenti di cui i soggetti erogatori devono tener conto per verificare la sussistenza di un onere sproporzionato, e che vanno considerate come una specificazione del concetto di onere organizzativo eccessivo.

Per effettuare tale verifica, occorre svolgere una valutazione comparativa tra la dimensione organizzativa del soggetto erogatore, misurata in base ai predetti indici di dimensione, risorse e natura dello stesso, e i benefici o pregiudizi che la piena accessibilità determinerebbe, rispettivamente, in favore o a danno delle persone con disabilità.

La sussistenza di un onere sproporzionato può essere invocata solo dopo aver adottato il citato principio di stretta necessità al caso di specie, ossia dopo aver verificato che la dimensione organizzativa del soggetto erogatore è qualitativamente e quantitativamente non idonea a garantire la piena accessibilità del servizio o dell’informazione.

6.1.2. Onere finanziario eccessivo

L’art. 5, par. 2, della Direttiva UE 2016/2102, per definire più nel dettaglio i contenuti della nozione di onere finanziario eccessivo, prescrive una stima dei costi e dei benefici per il soggetto erogatore interessato, da effettuare in rapporto ai benefici previsti per le persone con disabilità, tenendo conto della frequenza e della durata d’uso dello specifico sito web o applicazione mobile.

Il soggetto erogatore deve orientare la propria valutazione, in ordine alla sussistenza o meno dell’onere sproporzionato, verificando la ragionevole proporzione tra i costi necessari per garantire la piena accessibilità e i benefici previsti per le persone con disabilità.

Rispetto ai costi, il soggetto erogatore deve tener conto che, per l’applicazione della normativa, non sono previsti nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e, quindi, esso deve fare fronte ai nuovi adempimenti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

Tuttavia, nel considerare le risorse disponibili, ciascun soggetto erogatore deve tener conto di tutte le forme di finanziamento, quali incentivi, agevolazioni e altri strumenti, previste a livello europeo, nazionale e regionale. L’insieme di queste risorse costituisce un parametro oggettivo e imprescindibile nell’ambito della verifica di proporzionalità sopra richiamata.

Rispetto ai benefici, il soggetto erogatore deve tener conto “della frequenza e della durata d’uso dello specifico sito web o applicazione mobile”. La sussistenza di un onere sproporzionato può essere invocata solo dopo aver adottato il citato principio di stretta necessità al caso di specie, ossia dopo aver verificato che il numero di accessi e di utilizzo effettivo del sito web e dell’applicazione mobile in questione è così limitato da rendere del tutto sproporzionato il costo necessario per garantire la piena accessibilità del servizio o dell’informazione.

6.1.3. Rischi di pregiudicare la capacità di adempiere allo scopo prefissato o la capacità di pubblicare le informazioni necessarie o pertinenti

Le misure che rischiano di pregiudicare la capacità del soggetto erogatore di adempiere allo scopo prefissato o di pubblicare le informazioni necessarie o pertinenti per i suoi compiti e servizi sono ipotesi che non attengono a valutazioni discrezionali del soggetto erogatore, ma a verifiche di comprovata incompatibilità di soluzioni tecniche volte a garantire la piena accessibilità dei siti e delle applicazioni rispetto ad adempimenti o obblighi informativi del soggetto erogatore.

In tali casi, l’amministrazione interessata non deve operare una valutazione sulla proporzionalità della misura rispetto ai benefici o ai pregiudizi che potrebbero prodursi in capo alle persone con disabilità, ma può eccepire la sussistenza di un onere sproporzionato solo in presenza di un grave e concreto impedimento tecnico alla garanzia di piena accessibilità.

6.1.4. Ulteriori casi di deroga

Fermo restando la possibilità di applicare le presenti linee guida a qualsiasi contenuto di un sito web o applicazione mobile, l’onere sproporzionato può essere applicato ai seguenti contenuti di siti web e applicazioni mobili:

  • formati di file per ufficio pubblicati prima del 23 settembre 2018, a meno che tali contenuti non siano necessari per i processi amministrativi attivi relativi alle funzioni assolte dall’ente pubblico interessato;
  • media basati sul tempo preregistrati pubblicati prima del 23 settembre 2019;
  • media basati sulla trasmissione in diretta;
  • carte e servizi di cartografia online, a condizione che le informazioni essenziali siano fornite in modalità digitale accessibile per le carte per la navigazione;
  • contenuti di terzi che non sono né finanziati né sviluppati dall’ente pubblico interessato né sottoposti al suo controllo;
  • riproduzioni di pezzi provenienti da collezioni del patrimonio storico-culturale che non possono essere resi pienamente accessibili a causa:
    1. dell’incompatibilità delle prescrizioni in materia di accessibilità con la conservazione del pezzo in questione o l’autenticità della riproduzione (ad esempio contrasto); oppure
    2. della non disponibilità di soluzioni automatizzate ed
      economicamente vantaggiose in grado di estrarre facilmente il testo di manoscritti o altri pezzi provenienti da collezioni del patrimonio storico-culturale per trasformarlo in contenuti compatibili con le prescrizioni in materia di accessibilità;
  • contenuti di extranet o intranet ossia siti web disponibili soltanto per un gruppo chiuso di persone e non per il grande pubblico in quanto tale, pubblicati prima del 23 settembre 2019 fino a una loro revisione sostanziale;
  • contenuti di siti web e applicazioni mobili considerati archivi nel senso che contengono soltanto contenuti che non sono né necessari per processi amministrativi attivi né aggiornati o rielaborati dopo il 23 settembre 2019.

6.2. I motivi legittimi

La normativa vigente stabilisce che l’individuazione dell’onere sproporzionato deve fondarsi unicamente su motivazioni legittime, specificando che tali non sono, di per sé, le seguenti:

  • i tempi occorrenti per sviluppare i siti web ed applicazioni mobili;
  • la necessità di acquisire le informazioni occorrenti per garantire il rispetto degli obblighi previsti dalla L. 4/2004 e dal presente documento.

Il considerando 39 della Direttiva UE 2016/2102 e la legge delega n. 163 del 2017 includono tra i motivi non legittimi per invocare l’onere sproporzionato anche la mancanza di carattere prioritario degli interventi volti a garantire la piena accessibilità. Per conformità alle norme interposte, la mancanza di carattere prioritario degli interventi diretti a garantire la piena accessibilità rientra tra i motivi non legittimi di onere sproporzionato.

La circostanza per cui la mancanza di tempo e di informazioni non rappresenta, di per sé, motivi legittimi di onere sproporzionato non comporta che, in determinate circostanze, tali condizioni potrebbero diventare legittime se particolarmente gravi e/o combinate tra loro, ma significa esclusivamente che gli unici motivi legittimi che giustificano il ricorso all’onere sproporzionato sono quelli che consistono nelle misure espressamente individuate all’art. 3-ter, comma 2, l. 4/2004.

6.3. Soluzioni di accessibilità alternative

Il considerando 39 della Direttiva UE 2016/2102 prevede altresì che, stante la sussistenza di un onere sproporzionato, il soggetto erogatore dovrebbe, tuttavia, pur sempre dare la massima accessibilità possibile al contenuto interessato e rendere altri contenuti pienamente accessibili.

Nella stessa direzione, l’art. 5, par. 4, della Direttiva stabilisce che, in caso di deroga, il soggetto erogatore, nell’ambito della dichiarazione di accessibilità, fornisce anche le alternative accessibili rispetto al sito web o all’applicazione mobile interessati.

In senso ancora analogo, il legislatore nazionale specifica che, insieme all’indicazione delle parti di contenuto del sito web o dell’applicazione mobile non accessibili per onere sproporzionato, il soggetto erogatore deve fornire le motivazioni che ne giustificano l’inaccessibilità, nonché le eventuali soluzioni di accessibilità alternative.