Requisiti comuni¶

Sulla base dell’art. 1 del Decreto, le presenti linee guida si applicano ai “documenti contenenti dati pubblici nella disponibilità delle pubbliche amministrazioni, degli organismi di diritto pubblico e delle imprese pubbliche e private”, con esclusione dei casi riportati al par. Documenti esclusi dall’applicazione.

Il Decreto, così come la Direttiva, utilizza il termine “documento” nell’accezione di cui all’art. 2 lettera c), cioè “la rappresentazione di atti, fatti e dati a prescindere dal supporto, cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva o qualsiasi parte di tale contenuto nella disponibilità della pubblica amministrazione o dell’organismo di diritto pubblico”. La definizione di documento non comprende i programmi informatici ma include qualsiasi parte del documento stesso. L’altro concetto utilizzato è quello di “dato pubblico” definito nel medesimo articolo, lettera d), come il “dato conoscibile da chiunque”.

I dati pubblici che rientrano nell’ambito di applicazione delle presenti linee guida DEVONO essere messi a disposizione per il riutilizzo a fini commerciali e non commerciali:

• in formato leggibile meccanicamente, cioè, come da definizione presente nel Decreto, in “un formato di file strutturato in modo tale da consentire alle applicazioni software di individuare, riconoscere ed estrarre facilmente dati specifici, comprese dichiarazioni individuali di fatto e la loro struttura interna”;
• in formato aperto, cioè, come da definizione dell’art. 1 comma 1 lettera l-bis) del CAD, in “un formato di dati reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi”;
• accessibili attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione;
• gratuitamente o con i costi marginali sostenuti per la riproduzione, messa a disposizione e divulgazione dei documenti, nonché per l’anonimizzazione di dati personali o per le misure adottate per proteggere le informazioni commerciali a carattere riservato (v. par. Tariffazione);
• secondo i termini di licenze standard, disponibili in formato digitale (v. par. Licenze e condizioni di riutilizzo);
• provvisti dei relativi metadati (v. par. Metadati).

Tali indicazioni rappresentano le caratteristiche dei dati di tipo aperto come da definizione fornita all’art. 1 comma 1 lettera l-ter) del CAD.

Nella figura che segue è mostrata una rappresentazione delle tipologie di dati pubblici.

Il concetto di disponibilità può essere derivato dal CAD nella definizione presente prima delle modifiche apportate dal decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179. Sulla base della formulazione originaria del CAD, per disponibilità si intende “la possibilità di accedere ai dati senza restrizioni non riconducibili a esplicite norme di legge”.

Come detto, il Decreto si applica ai documenti pubblici nella disponibilità degli enti indicati al par. Soggetti destinatari e che presentino le caratteristiche dei dati di tipo aperto indicate innanzi.

Tipi di dato pubblico

Per la scelta del formato da utilizzare per il rispetto delle caratteristiche indicate innanzi, si può fare riferimento all’allegato A, che riporta il modello a 5 stelle per i dati aperti, e l’allegato B, che descrive i formati più comuni.

Ulteriori elementi per la scelta del formato da utilizzare si possono rinvenire nella figura seguente tratta dal documento “Data.europa.eu - Data Quality Guidelines” [1] che riporta l’elenco dei formati utilizzati comunemente specificando quali siano leggibili meccanicamente e non proprietari. L’ultima colonna indica il numero di stelle ottenibili utilizzando il corrispondente formato per la pubblicazione dei dati. I formati evidenziati in verde sono quelli che dovrebbero essere utilizzati; se questo non è possibile allora si possono utilizzare quelli evidenziati in giallo, mentre sono da escludere quelli evidenziati in rosso.

Formati più comuni per i dati aperti e relativi livelli di apertura

* Il documento evidenzia che i formati txt e html dovrebbero essere valutati con tre stelle, poiché i dati potrebbero essere progettati per essere leggibili dalla macchina. Tuttavia, viene assegnata solo una stella perché questi formati non erano originariamente concepiti per rappresentare contenuti leggibili dalla macchina ma solo dall’uomo. La rappresentazione di contenuti leggibili automaticamente in questi formati non soddisfa, quindi, le migliori pratiche e pertanto non sono consigliati dagli autori del documento.

Nel caso in cui mettere a disposizione i propri dati secondo le indicazioni di cui sopra, per soddisfare richieste di apertura, comporti attività che vanno al di là della semplice manipolazione, e che, quindi, implicherebbero difficoltà sproporzionate, gli enti pubblici (cioè pubbliche amministrazioni e organismi di diritto pubblico) non hanno l’obbligo di adeguare i documenti o crearne nuovi o fornire estratti di documenti. In tal caso, attraverso un apposito provvedimento, l’ente titolare DEVE motivare le difficoltà sproporzionate indicando le attività sui dati che eccedono la semplice manipolazione.

Quanto indicato in questo paragrafo è valido per tutte le tipologie di dati. Il Decreto individua particolari tipi di dati quali i dati dinamici, le serie di dati di elevato valore e i dati della ricerca per i quali, nei paragrafi successivi, saranno fornite specifiche indicazioni supplementari in attuazione di quanto disposto dal Decreto.

Dati dinamici¶

Il Decreto definisce, all’art. 2 comma 1 lettera c-sexies), i “dati dinamici” come “documenti informatici, soggetti ad aggiornamenti frequenti o in tempo reale, in particolare a causa della loro volatilità o rapida obsolescenza”. La Direttiva ribadisce, inoltre, che “i dati generati da sensori sono solitamente considerati dati dinamici”. Esempi di dati dinamici sono, quindi, i dati ambientali, relativi al traffico, satellitari o meteorologici.

I dati dinamici sono una delle tipologie più preziose dal punto di vista commerciale, in quanto possono essere utilizzati per prodotti e servizi che forniscono informazioni in tempo reale, come app di viaggio o di trasporto.

Considerato che il valore economico di tale tipologia di dati dipende dall’immediata disponibilità dell’informazione e dagli aggiornamenti regolari, come indicato nel Decreto, i dati dinamici, oltre ad essere coerenti con le indicazioni generali di cui alle presenti Linee Guida, DEVONO essere resi disponibili per il riutilizzo immediatamente dopo la raccolta tramite API adeguate e, ove possibile, attraverso download in blocco. Per ulteriori dettagli e indicazioni su tali modalità si rimanda al par. API.

Nel caso in cui mettere a disposizione tali dati subito dopo la raccolta costituisca uno sforzo sproporzionato per il titolare a causa di non sufficienti capacità finanziarie o tecniche, il Decreto consente a detto titolare di posticipare la disponibilità dei dati ad un termine successivo e di applicare restrizioni tecniche temporanee; detto termine e tali restrizioni tecniche devono essere definiti attraverso un apposito provvedimento in modo, però, da non compromettere lo sfruttamento del potenziale economico e sociale dei dati.

Il Piano Triennale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione include uno specifico risultato atteso sull’aumento del numero di dati dinamici nell’ambito dell’obiettivo teso a favorire la condivisione dei dati tra le PA e il loro riutilizzo da parte di cittadini e imprese.

Anche ai fini del calcolo dell’indicatore per la misurazione del risultato atteso di cui sopra, nei metadati documentati nel catalogo nazionale di cui all’art. 9 del Decreto è necessario indicare che si tratta di dati dinamici. A tale proposito, indicazioni specifiche sono incluse nella guida operativa sui cataloghi..

Serie di dati di elevato valore¶

La Direttiva e, quindi, il Decreto hanno introdotto la tipologia di serie di dati denominati “di elevato valore” definiti come quei “documenti il cui riutilizzo è associato a importanti benefici per la società, l’ambiente e l’economia, in considerazione della loro idoneità per la creazione di servizi, applicazioni a valore aggiunto e nuovi posti di lavoro, nonché del numero dei potenziali beneficiari dei servizi e delle applicazioni a valore aggiunto basati su tali serie di dati”.

I criteri per l’identificazione di tale tipologia di dati sono indicati all’art. 14 c. 2 della Direttiva, secondo cui deve essere valutata la loro potenzialità:

a) nell’apportare importanti benefici socio-economici o ambientali e servizi innovativi;

b) nel beneficiare un numero elevato di utilizzatori, in particolare PMI;

3. nel contribuire a generare proventi;
4. nell’essere combinati con altre serie di dati.

Al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione della Direttiva in tutti gli Stati Membri, l’individuazione delle serie di dati di elevato valore, sulla base dei criteri innanzi citati, è effettuata attraverso specifici atti di esecuzione di competenza della Commissione Europea.

Le serie di dati di elevato valore individuate dalla Commissione fanno riferimento alle categorie tematiche indicate nell’Allegato I della Direttiva, ovvero:

1. Dati geospaziali
2. Dati relativi all’osservazione della terra e all’ambiente
3. Dati meteorologici
4. Dati statistici
5. Dati relativi alle imprese e alla proprietà delle imprese
6. Dati relativi alla mobilità

La Direttiva assegna alla Commissione anche la facoltà di individuare categorie aggiuntive a quelle innanzi elencate.

Nel momento in cui è stata completata la redazione delle presenti linee guida, è stata avviata dalla Commissione Europea la consultazione pubblica sugli atti di esecuzione (Regolamento) di sua competenza [1] di cui all’art. 14 della Direttiva ed è stato commissionato uno studio per l’individuazione di nuove categorie tematiche da integrare nell’Allegato I. Visto che non si può fare riferimento ancora ad atti adottati ufficialmente ed entrati in vigore, vengono di seguito definiti requisiti e raccomandazioni sulla base delle prescrizioni più generali presenti nel Decreto e nella bozza del Regolamento in consultazione [2]. Tali requisiti e raccomandazioni dovranno essere applicati dopo l’entrata in vigore degli atti di esecuzione della Commissione Europea insieme alle specifiche indicazioni che in quegli atti sono riportate.

In ogni caso, ove si ritenga opportuno o necessario anche per definire ulteriori indicazioni più dettagliate per la loro implementazione, sarà adottata un’apposita guida operativa, a cui si fa cenno nell’art. 5 paragrafo (3) lettera (d) della bozza di Regolamento. Tale guida sarà pubblicata sul sito istituzionale di AgID nonché sui portali dei cataloghi di dati di cui all’art. 9 comma 2 del Decreto.

Al fine di garantire un impatto massimo e agevolare il riutilizzo, le serie di dati di elevato valore DEVONO essere rese disponibili gratuitamente (a meno di alcune eccezioni indicate di seguito nel Requisito 8) e attraverso API, oltre che, ove possibile, opportuno e necessario, anche attraverso download in blocco.

L’art. 3 della bozza di Regolamento definisce le disposizioni per la pubblicazione applicabili a tutte le categorie di set di dati di alto valore. Il rispetto dei REQUISITI 1, 7 e 27 definiti nelle presenti Linee Guida assicura l’adempimento dei paragrafi (1), (2) e (3) del citato articolo.

Lo stesso articolo dispone, inoltre, che le amministrazioni titolari di dati di elevato valore debbano designare un punto di contatto per domande e questioni relative alle API al fine di garantire la disponibilità e il mantenimento delle API stesse e, in definitiva, la pubblicazione regolare ed efficace dei set di dati di alto valore (cfr. art. 3(4)).

Nei metadati che documentano i dati di cui al presente paragrafo dovrà essere indicato che si tratta di dati di elevato valore (cfr. art. 3(5)). Indicazioni specifiche su come implementare tale disposizione saranno fornite nelle guide operative relative ai profili nazionali di metadati (v. par. Metadati). Ulteriori indicazioni sui metadati saranno fornite nelle guide operative di cui sopra per adempiere a quanto previsto per i differenti set di dati di elevato valore di cui all’Allegato alla bozza di Regolamento.

Con riferimento al Requisito 8, la bozza di Regolamento precisa che i dati detenuti dalle imprese pubbliche non rientrano nell’ambito di applicazione del Regolamento stesso.

L’art. 4 del Regolamento definisce le disposizioni per il riutilizzo comuni a tutte le categorie di dati di elevato valore. Il rispetto dei REQUISITI 20 e 21 assicura l’adempimento del paragrafo (3) del citato articolo.

In aggiunta alle indicazioni comuni di cui sopra, nell’Allegato I, per ciascuna categoria tematica sono individuate le serie di dati di elevato valore e sono definite le modalità di pubblicazione e riutilizzo, compresi le condizioni applicabili al riutilizzo, i formati dei dati e dei metadati e le modalità tecniche di diffusione.

Nella tabella che segue sono riportate le disposizioni di pubblicazione e riutilizzo per ciascuna categoria tematica indicate nell’Allegato I alla bozza di Regolamento UE e le corrispondenti indicazioni definite nelle presenti Linee Guida, rispettando le quali si assicurano gli adempimenti previsti nel Regolamento stesso. Le indicazioni che non trovano corrispondenza nel presente documento sono indicate in parentesi quadre […] e in corsivo. Tali indicazioni sono comunque vincolanti essendo il Regolamento direttamente applicabile negli Stati Membri. Per quanto non riportato nel presente documento si rimanda alla bozza di Regolamento.

Dati della ricerca¶

I dati della ricerca sono definiti dal Decreto come “documenti informatici, diversi dalle pubblicazioni scientifiche, raccolti o prodotti nel corso della ricerca scientifica e utilizzati come elementi di prova nel processo di ricerca, o comunemente accettati nella comunità di ricerca come necessari per convalidare le conclusioni e i risultati della ricerca”.

Esempi di tale tipologia di dati sono forniti nella Direttiva: statistiche, risultati di esperimenti, misurazioni, osservazioni risultanti dall’indagine sul campo, risultati di indagini, immagini e registrazioni di interviste, oltre a metadati, specifiche e altri oggetti digitali. La Direttiva precisa anche che i dati della ricerca, come da definizione, sono diversi dagli articoli scientifici, in cui si riportano e si commentano le conclusioni della ricerca scientifica sottostante.

I dati da considerare sono quelli che rappresentano il risultato di attività di ricerca finanziata con fondi pubblici e resi pubblici, anche attraverso l’archiviazione in una banca dati pubblica gestita a livello istituzionale o su base tematica, da ricercatori, organizzazioni che svolgono attività di ricerca e organizzazioni che finanziano la ricerca.

Nel processo di identificazione dei dati della ricerca da rendere disponibili per il riutilizzo è necessario tenere conto della protezione dei dati personali, degli interessi commerciali, dei diritti di proprietà intellettuale [1] e dei diritti di proprietà industriale [2].

Il Decreto dispone che i dati della ricerca DEVONO rispettare i requisiti di reperibilità, accessibilità, interoperabilità e riutilizzabilità che rappresentano i 4 principi del framework FAIR (Findable - Accessible - Interoperable - Reusable) [3]. Di seguito le indicazioni per adempiere a tale disposizione [4].

Findable (Reperibile) - Il primo requisito da rispettare per garantire il riutilizzo dei dati è di rendere i dati reperibili da macchine ed essere umani. Per fare questo, dovrebbero essere resi disponibili i metadati attraverso una risorsa consultabile online e dovrebbe essere assegnato un identificatore persistente a dati e metadati.

Accessible (Accessibile) - Deve essere possibile per essere umani e macchine accedere ai dati attraverso protocolli standard e aperti.

Interoperable (Interoperabile) - Dati e metadati devono poter essere combinati con altri dati e/o strumenti. Per questo, devono essere conformi a formati e standard riconosciuti.

Reusable (Riutilizzabile) - I dati devono essere ben documentati in modo che possano essere interpretati correttamente, replicati e/o combinati anche in contesti diversi. Ai dati, inoltre, bisogna assegnare una licenza chiara e accessibile in modo che si possa capire che tipo di riutilizzo è consentito.

La necessità che i dati della ricerca seguano e siano conformi ai principi FAIR è ribadita anche dal Programma nazionale per la ricerca (PNR) 2021-2027 [5], che considera tale conformità come uno degli “strumenti” per l’attuazione della scienza aperta. Si legge: “I dati come tutti i risultati della ricerca devono innanzitutto essere conformi ai criteri FAIR e cioè essere reperibili tempestivamente, accessibili su richiesta, interoperabili e comunque riusabili con le opportune regole, strumenti e risorse. I criteri FAIR sono la base per la fruizione e il riutilizzo di dati di diversa provenienza tematica e metodologica. Fare in modo che la produzione di dati FAIR diventi lo standard di riferimento per i risultati della ricerca finanziata con risorse pubbliche comporta un’innovazione sostanziale nella prassi scientifica sia a livello di produzione dei dati sia a livello della fruizione dei medesimi per elaborare nuove conoscenze. Si tratta di evoluzione delle prassi della ricerca (utilizzo di informazioni esistenti, sviluppo della multidisciplinarietà e della interdisciplinarità, collaborazione formale e informale) validazione e valutazione dei risultati. Essa apre anche nuove prospettive di innovazione tecnologica (acquisizione automatica di dati FAIR ove possibile e sviluppo di servizi digitali per la cura, l’archiviazione, l’accesso, l’analisi e la fruizione di risorse di calcolo)”.

In tema di politiche di accesso aperto, il PNR include il “Piano nazionale per la scienza aperta” (non ancora adottato) che ha tra i suoi obiettivi, tra l’altro, l’accesso aperto, appunto, agli strumenti di produzione della ricerca, ai dati generati e alle pubblicazioni scientifiche nonché il sostegno all’accesso ai dati FAIR.

Un ruolo essenziale nell’attuazione della strategia sulla scienza aperta e delle politiche di accesso aperto è svolto dalle infrastrutture di ricerca, oggetto del “Piano nazionale per le Infrastrutture di Ricerca” [6] (parte integrante, anch’esso, del PNR), a cui si rimanda per tutti gli aspetti che possono avere un impatto sull’applicazione del Decreto con riferimento alle banche dati pubbliche, gestite a livello istituzionale o su base tematica, necessarie per l’archiviazione dei dati della ricerca da rendere disponibili per il riutilizzo.

Dati territoriali¶

I dati territoriali sono definiti dal CAD come “i dati che attengono, direttamente o indirettamente, a una località o a un’area geografica specifica” (cfr. art. 1 c. 1 lettera i-sexies)), in linea con l’analoga definizione presente all’art. 3 punto 2) della Direttiva [INSPIRE-DIR]. Nel presente documento il termine “dati geospaziali” è utilizzato come sinonimo di “dati territoriali”.

Il Decreto non include particolari disposizioni su tali dati, se non il rimando alla disciplina specifica definita in applicazione della Direttiva 2007/2/CE conosciuta come Direttiva INSPIRE [INSPIRE-DIR] e recepita in Italia con il decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 32 [D-LGS-32-2010] o i requisiti specifici per la categoria “Dati geospaziali” prevista nell’ambito dei dati di elevato valore (v. par. Serie di dati di elevato valore).

Nel caso di dati territoriali, quindi, si deve fare riferimento ai Regolamenti europei e alle norme nazionali (e relativi documenti tecnici) per le diverse componenti (metadati, dati e servizi di dati, servizi di rete, condivisione e monitoraggio) dell’infrastruttura istituita e implementata nell’ambito di INSPIRE. In particolare:

• per i metadati: Linee Guida recanti regole tecniche per la definizione e l’aggiornamento del contenuto del Repertorio Nazionale dei Dati Territoriali [1] (coerenti con il Regolamento (CE) n. 1205/2008 [2]) e guida operativa per la compilazione dei metadati RNDT [3] (coerente con la guida tecnica INSPIRE sui metadati [4]);
• per i dati: Regolamento (UE) n. 1089/2010 [5] e le specifiche dei dati per ciascun tema INSPIRE [6];
• per i servizi di dati e i servizi di rete: Regolamento (UE) n. 1089/2010, Regolamento (CE) n. 976/2009 [7] e le linee guida tecniche INSPIRE sui servizi di rete [8] e sui servizi di dati territoriali [9];
• per il monitoraggio: Decisione di esecuzione (UE) 2019/1372 [10].

A questi si aggiungono norme e specifiche tecniche nazionali di dominio, definite eventualmente anche come estensione delle regole INSPIRE; tra le altre:

• specifiche tecniche per i Database GeoTopografici (DBGT) di cui al Decreto 10/11/2011 [11];
• specifiche tecniche per le reti di sottoservizi e il Sistema Informativo Nazionale Federato delle Infrastrutture (SINFI) di cui al Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico dell’11 maggio 2016 [12];
• specifiche tecniche per l’illuminazione pubblica [13].

Sono fatte salve tutte le altre norme applicabili ai dati territoriali, non esplicitamente citate in questo paragrafo (come la legge n. 132/2016 relativamente al Sistema Informativo Nazionale Ambientale (SINA) e alla rete SINANET).

Stante quanto rappresentato innanzi, per l’apertura e il riutilizzo dei dati territoriali si applicano le indicazioni e i requisiti generali (cioè validi per tutte le tipologie di dati) definiti nelle presenti Linee Guida, facendo riferimento, per i formati, a quelli specifici per tale tipologia di dati, alcuni dei quali riportati nell’Allegato B.

Nel caso in cui i dati territoriali siano anche dati dinamici, allora DEVONO essere applicati anche i requisiti di cui al paragrafo Dati dinamici. Se, invece, rientrano tra le serie di dati di elevato valore, DEVONO essere applicati anche i requisiti di cui al paragrafo Serie di dati di elevato valore e le indicazioni presenti negli atti di esecuzione adottati dalla Commissione Europea per la categoria “Dati geospaziali”. Se, infine, i dati territoriali sono anche dati della ricerca, allora sono da applicare i requisiti di cui al paragrafo Dati della ricerca.

Metadati¶

La metadatazione ricopre un ruolo essenziale laddove i dati sono esposti a utenti terzi e a software. I metadati, infatti, consentono una maggiore comprensione e rappresentano la chiave attraverso cui abilitare più agevolmente la ricerca, la scoperta, l’accesso e quindi il riuso dei dati stessi.

Per i metadati descrittivi generali, ovvero non dipendenti dalle tipologie di dati, DEVE essere applicato il profilo nazionale DCAT-AP_IT, rispettando le obbligatorietà, le raccomandazioni e seguendo gli esempi così come definiti nella relativa specifica e ontologia. Il profilo è stato definito con le “Linee guida per i cataloghi dati” [1] pubblicate prima delle modifiche apportate al CAD dal decreto legislativo n. 217/2017 e del “Regolamento per l’adozione di linee guida per l’attuazione del Codice dell’Amministrazione Digitale” adottato con la Determinazione del DG di AgID n. 160/2018. A seguito di tali nuove previsioni normative e regolamentari, dette Linee Guida, attualmente in corso di revisione, saranno denominate “Guida operativa per i cataloghi dati”. A differenza del presente documento che, ai sensi dell’art. 71 del CAD, è aggiornato o modificato secondo la procedura prevista dal medesimo articolo, la guida operativa di cui sopra potrà essere aggiornata o modificata ogni qualvolta sarà necessario.

Per i dati territoriali il profilo di metadati da considerare è quello definito con le “Linee Guida recanti regole tecniche per la definizione e l’aggiornamento del contenuto del Repertorio Nazionale dei Dati Territoriali” adottate, sulla base degli artt. 59 e 71 del CAD, con la Determinazione del DG di AgID n. 50/2022. Tale profilo è coerente con [INSPIRE-DIR] e relativa norma di recepimento [D-LGS-32-2010], e con il Regolamento (CE) n. 1205/2008 relativo ai metadati.

Aspetti organizzativi¶

Un dato destinato alla pubblicazione è frutto di una catena di processi e una serie di attività di analisi ed elaborazione finalizzati al miglioramento della qualità e dell’accesso al dato stesso

Nella Figura che segue è rappresentato un possibile percorso di preparazione dei dati per garantirne la produzione e la pubblicazione di qualità, necessariamente elastico per l’applicazione alle diverse realtà amministrative.

La rappresentazione di tale percorso è un adattamento dell’analogo processo definito nel documento “Data quality guidelines” dell’Ufficio delle Pubblicazioni della Commissione Europea. Uno schema analogo, sebbene riferito ai linked open data, è definito anche nelle Linee Guida per l’interoperabilità semantica attraverso i Linked Open Data [1]. A tale proposito, si raccomanda di seguire le suddette Linee Guida per il processo di produzione di Linked Open Data.

Alcune fasi indicate nel percorso possono non essere considerate stante il possibile diverso punto di partenza che porterà alla pubblicazione dei dati. Se, per esempio, si tratta di produrre un nuovo dato, quindi non ancora esistente, le attività di ricognizione e di analisi possono essere by-passate e la prima fase da considerare potrà essere quella della modellazione, oltre alla definizione di priorità e del percorso di apertura (inserita nella fase di identificazione), che rimane comunque valida.

L’applicazione del processo deve avvenire in maniera costante: le attività non si esauriscono con la mera pubblicazione dei dati, ove questo sia possibile, ma devono prevedere un costante aggiornamento, monitoraggio e coinvolgimento con gli utenti finali, fasi non rappresentate nel percorso ma ugualmente importanti per un’ulteriore ottimizzazione dei dati basata sulle effettive esigenze degli utenti.

Processo di preparazione dei dati

Richieste di riutilizzo¶

L’apertura dei dati può essere un’operazione conseguente anche ad una esplicita richiesta da parte di un soggetto interessato. La Direttiva evidenzia che, in questi casi, i tempi di risposta alle richieste di riutilizzo dei documenti dovrebbero essere ragionevoli ed essere in linea con il tempo necessario per rispondere alle richieste di accesso a un dato documento conformemente ai pertinenti regimi di accesso.

La Direttiva, inoltre, invita gli Stati membri ad incoraggiare la creazione di indici accessibili online, se del caso, dei documenti disponibili in modo da promuovere e agevolare le richieste di riutilizzo. Tale raccomandazione può trovare applicazione nell’ordinamento italiano nelle attività di cui all’art. 53 comma 1-bis del CAD volte alla pubblicazione, da parte delle pubbliche amministrazioni, del catalogo dei dati e dei metadati nonché delle relative banche dati in loro possesso, preferibilmente attraverso collegamenti ipertestuali alla sezione del sito in cui sono presenti i relativi dati, informazioni o documenti.

Le modalità, i termini e i tempi per le richieste di riutilizzo sono disciplinate dall’art. 5 del Decreto. Sulla base di tali disposizioni di seguito viene indicata la procedura da seguire per le richieste e l’evasione delle stesse.

1. La richiesta di riutilizzo deve essere rivolta all’ufficio del Responsabile della transizione digitale (RTD), che rappresenta il punto di riferimento rispetto ai servizi online e ai diritti digitali per cittadini e imprese. Le informazioni per contattare il suddetto ufficio sono pubblicate nell’Indice dei domicili digitali della Pubblica Amministrazione e dei Gestori di Pubblici Servizi [1].
2. Nel caso in cui una Amministrazione abbia individuato e definito una procedura specifica per la presa in carico e l’espletamento delle richieste di riutilizzo, allora il richiedente può seguire tale procedura by-passando il punto 1. Sulla base del Decreto, sono tenuti a definire specifici termini e modalità di riutilizzo dei dati secondo i rispettivi ordinamenti le imprese pubbliche, gli istituti di istruzione, le organizzazioni che svolgono attività di ricerca, le organizzazioni che finanziano la ricerca, il Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS), l’Agenzia informazioni e sicurezza esterna (AISE) e l’Agenzia informazioni e sicurezza interna (AISI).
3. Se la richiesta perviene all’ufficio RTD, questi la inoltra agli uffici responsabili della procedura di cui al punto 2 se definita, altrimenti al Gruppo di Lavoro Open Data, se costituito, altrimenti infine all’unità organizzativa responsabile della gestione e del trattamento dei dati o documenti di cui è richiesto il riutilizzo. Nel caso esista una procedura già definita dall’Amministrazione (v. punto 2), la richiesta deve essere inoltrata secondo quanto prevede la procedura definita.
4. L’ufficio responsabile esamina le richieste formulando una decisione entro 30 giorni. A supporto di tale attività può essere considerato quanto indicato in relazione all’analisi dei vincoli di cui al par. Individuazione e selezione.
5. Nel caso le richieste siano numerose o complesse, allora il termine di cui al punto 4. può essere prorogato di ulteriori 20 giorni previa comunicazione al richiedente entro ventuno giorni dalla richiesta.
6. Se la decisione è positiva, i documenti oggetto della richiesta devono essere resi disponibili secondo i requisiti definiti nelle presenti Linee Guida.
7. Se la decisione è negativa, l’ente titolare DEVE motivare il diniego attraverso un apposito provvedimento sulla base delle disposizioni del Decreto, quindi, per es., se i documenti richiesti rientrano tra i documenti esclusi dall’applicazione del Decreto stesso (v. par. Documenti esclusi dall’applicazione). Il provvedimento di diniego deve includere anche la comunicazione sui mezzi di tutela che il richiedente può esperire sulla base dell’art. 25 commi 4 e 5 della legge 7 agosto 1990, n. 241, mezzi di tutela che per convenienza si riportano al successivo punto 8.
8. In caso di diniego, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale sulla base del codice del processo amministrativo, ovvero chiedere, nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, o a quello competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore, che sia riesaminata la suddetta determinazione. Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri nonché presso l’amministrazione resistente. Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la Commissione per l’accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano all’autorità disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l’accesso è consentito e quindi l’ente deve seguire le indicazioni di cui al punto 6. Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine per ricorrere eventualmente alla risoluzione delle controversie disciplinate dal codice del processo amministrativo decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione stessa. Se l’accesso è negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il quale il parere si intende reso.
9. Nel caso in cui il riutilizzo è negato perché si tratta di documenti su cui terzi detengono diritti di proprietà intellettuale ai sensi della legge 22 aprile 1941, n. 633, allora l’ente deve indicare la persona fisica o giuridica titolare del diritto, se è nota, oppure il licenziante dal quale il titolare del dato stesso ha ottenuto il materiale. Sono esentati da questa indicazione le biblioteche, comprese quelle universitarie, i musei e gli archivi.

Qualità dei dati¶

Il miglioramento della qualità dei dati e la maggiore diffusione delle tecniche di misurazione dipendono da vari fattori tra cui l’adesione a modelli di qualità condivisi.

Per determinare la bontà dei dati è necessario definire delle misure attraverso le quali quantificare la qualità dei dati. Lo standard ISO/IEC 25012:2008, divenuto norma italiana UNI ISO/IEC 25012:2014, definisce un insieme di caratteristiche specifiche per la caratterizzazione della qualità dei dati: accuratezza, aggiornamento, completezza, consistenza, credibilità, accessibilità, comprensibilità, conformità, efficienza, precisione, riservatezza, tracciabilità, disponibilità, portabilità e ripristinabilità.

La Determinazione Commissariale n. 68/2013 di AgID [1], relativa alle regole tecniche per l’identificazione delle basi di dati critiche tra quelle di interesse nazionale specificate sulla base dell’art. 60 del CAD, disponeva che venisse garantito il rispetto di quattro caratteristiche, delle 15 previste dallo Standard ISO/IEC 25012, ovvero:

• accuratezza (sintattica e semantica) - il dato, e i suoi attributi, rappresenta correttamente il valore reale del concetto o evento cui si riferisce;
• coerenza - il dato, e i suoi attributi, non presenta contraddittorietà rispetto ad altri dati del contesto d’uso dell’amministrazione titolare;
• completezza – il dato risulta esaustivo per tutti i suoi valori attesi e rispetto alle entità relative (fonti) che concorrono alla definizione del procedimento;
• attualità (o tempestività di aggiornamento) - il dato, e i suoi attributi, è del “giusto tempo” (è aggiornato) rispetto al procedimento cui si riferisce.

Il passo successivo è quantificare queste caratteristiche in termini di misure, individuando delle soglie che consentano di discriminare la bontà o meno di un dato rispetto alla caratteristica in esame. La fase di valutazione della qualità dei dati è importante in tutti i sistemi informativi indipendentemente dalla loro apertura. Con l’adozione di politiche di apertura dei dati, la qualità dei dati assume un ruolo ancora più rilevante in quanto elemento per la certificazione della bontà dei dati forniti e soprattutto dell’appropriatezza rispetto all’utilizzo che del dato si vuole fare.

L’ISO/IEC 25024 estende l’ISO/IEC 25012 “Data quality model” al campo delle misurazioni, definendo 63 misure di qualità applicabili alle 15 caratteristiche di qualità dei dati, con le relative funzioni di calcolo.

Nella tabella che segue si riporta un insieme esemplificativo di misure, sulle 24 definite nello standard ISO per le stesse caratteristiche, a supporto delle attività di valutazione della qualità dei dati delle amministrazioni.

Lo Standard ISO/IEC 25012 è applicabile a tutte le tipologie di dati. Nel caso di dati territoriali uno standard specifico di riferimento per la qualità è l’ISO 19157 “Geographic information – Data quality”.

Alcuni elementi e misure di tale Standard sono utilizzati per identificare requisiti e raccomandazioni per la qualità dei dati nella sezione “7 - Data quality” delle specifiche sui dati definite per ciascun tema INSPIRE [2].

Per i dati territoriali di cui ai temi INSPIRE, pertanto, dovranno essere considerati gli elementi e le misure definite nelle specifiche citate innanzi.

Licenze e condizioni di riutilizzo¶

Una delle caratteristiche dei dati di tipo aperto - come previsto nella definizione data dal CAD all’art. 1 comma 1 lettera l-ter - è quella di essere “disponibili secondo i termini di una licenza o di una previsione normativa che ne permetta l’utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato”.

Principio preminente indicato dal Decreto è che il riutilizzo dei documenti non debba essere soggetto a condizioni (“Il riutilizzo di documenti non è soggetto a condizioni, (…)”, art. 8, comma 2); in coerenza con tale indicazione, anche nel caso di richiesta di riutilizzo di documenti non già “aperti” (art. 5, comma 2 del Decreto), è previsto che “in caso di decisione positiva, i documenti sono resi disponibili, ove possibile, in forma elettronica e, se necessario, attraverso una licenza”, sottolineando, in tal modo, indirettamente, la possibilità di non apporre alcuna restrizione (quindi, alcuna licenza), al riutilizzo dei dati.

Tuttavia, la Direttiva precisa che in alcuni casi giustificati da un obiettivo di pubblico interesse, possa essere utilizzata una licenza che impone al suo titolare condizioni di riutilizzo riguardanti “questioni quali la responsabilità, la protezione dei dati di carattere personale, l’uso corretto dei documenti, la garanzia di non alterazione e la citazione della fonte” (cfr. Considerando 44).

In quest’ultimo caso (applicazione di specifiche condizioni), il Decreto stabilisce che tali condizioni debbano essere oggettive, proporzionate e non discriminatorie, nonché giustificate da un pubblico interesse (cfr. art. 8, comma 2).

In questo contesto, l’apposizione di una licenza, oltre a identificare e “definire” correttamente i dati aperti, costituisce uno strumento funzionale a garantire certezza circa l’effettiva riutilizzabilità di un dataset o database; certezza che costituisce un presupposto essenziale alla valorizzazione dell’informazione, specie nel settore pubblico. Seppure, quindi, in assenza di specifica licenza operi il principio dell’“open by default” previsto dall’art. 52 del CAD, SI RACCOMANDA di apporre sempre una licenza ai dataset pubblicati, in modalità tali da renderla facilmente individuabile e comprensibile.

Nel contesto sopra descritto, in particolare, il Decreto dispone l’utilizzo di licenze standard disponibili in formato digitale (“Le pubbliche amministrazioni (…) adottano licenze standard, disponibili in formato digitale, per il riutilizzo dei propri documenti”, art. 8, comma 1). Tali licenze standard devono comunque prevedere il minor numero possibile di restrizioni al riutilizzo (limitando, per esempio, le restrizioni alla sola indicazione della fonte), che consentano, pertanto, a chiunque di accedere liberamente a dati e contenuti, nonché di utilizzarli, modificarli e condividerli liberamente e per qualsiasi finalità.

Ricordiamo, inoltre, che, in linea con il principio che vuole l’apposizione del minor numero possibile di restrizioni, l’art. 7 del decreto legislativo n. 33/2013, con riferimento a documenti, informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria, dispone che siano pubblicati in formato di tipo aperto “senza ulteriori restrizionidiverse dall’obbligo di citare la fontee di rispettarne l’integrità”.

Tale previsione è coerente con l’impostazione sopra richiamata, che vede nella “attribuzione” l’unica condizione liberamente e sostanzialmente apponibile al dataset/database.

SI RACCOMANDA, inoltre, di valutare sempre, nel processo di apertura, l’eventuale impatto di ulteriori discipline che producono effetti su quella oggi in esame, in particolare le previsioni del Regolamento UE 2016/679 e del D. Lgs. n. 196/2003 “relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati”, ricordando che l’art. 4 del Decreto fa salva tale specifica disciplina nell’utilizzo e riutilizzo di dati.

L’utilizzo di licenze standard favorisce, infine, l’immediata comprensibilità della stessa e l’uniformità nel suo riutilizzo.

Considerato quanto sopra esposto, quindi, si ritiene che l’apposizione di condizioni ulteriori rispetto all’attribuzione (quale, ad esempio, la cd. SA - “share alike” - condivisione) presentino aspetti di potenziale criticità, oltre che pratica nel caso di uso di fonti diverse diversamente licenziate, anche rispetto alla compatibilità con l’attuale normativa.

Rispetto alla specifica licenza da apporre, si rammenta che ad oggi, si utilizzano numerose licenze standard, che possono essere suddivise in tre gruppi:

• Licenze di sola attribuzione
  • CC-BY, prodotte dall’omonimo movimento internazionale (www.creativecommons.org) secondo diverse versioni successive; nella versione attuale (4.0), consente al licenziatario di condividere e modificare, per qualsiasi finalità, con la sola restrizione dell’attribuzione al licenziante. A differenza di precedenti versioni, le condizioni si applicano anche con riferimento ai diritti “sui generis» e l’attribution implica il richiamo di fonte, copyright etc nella misura richiamata dal licenziante e può essere assolta in ogni forma “ragionevole”. Vieta inoltre l’apposizione di restrizioni ulteriori, anche di natura tecnologica e richiede indicazione delle modifiche;
  • CDLA-permissiva 1.0 : consente al licenziatario di condividere e modificare, con la sola attribuzione al licenziante e citazione della licenza. Incoraggia l’arricchimento e il miglioramento dei dati e la produzione di opere derivate/mashup, senza creare vincoli con i dati di provenienza. Non impone obblighi o restrizioni ai dati “migliorati” (derivato e/o di mashup) e contiene il concetto di “risultato” - non condizionato - proprio delle elaborazioni algoritmiche;
  • IODL 2.0: consente al licenziatario di condividere e modificare, per qualsiasi finalità, con la sola restrizione dell’attribuzione al licenziante, comprensiva del nome del soggetto che fornisce il dato, includendo, se possibile, il link alla licenza. Contiene riferimento alla normativa nazionale sul diritto d’autore e sui dati personali;
  • ODC-BY: consente al licenziatario di condividere e modificare, per qualsiasi finalità, con la sola restrizione dell’attribuzione al licenziante. Prevede il diritto sui-generis, ma precisa espressamente che non regola anche i contenuti della banca dati.
• Licenze di Attribuzione e Condivisione:
  • CC-BY-SA: consente al licenziatario di condividere e modificare, per qualsiasi finalità, con la restrizione dell’attribuzione al licenziante, con la duplice restrizione dell’attribuzione al licenziante e della redistribuzione del prodotto derivato con la stessa licenza dell’originale (o versione successiva). Vieta l’apposizione di restrizioni ulteriori, anche di natura tecnologica;
  • CDLA - Condivisione 1.0: consente al licenziatario di utilizzare e pubblicare i dati per il riutilizzo, con la duplice restrizione dell’attribuzione al licenziante e della pubblicazione con la stessa licenza. Incoraggia l’arricchimento e il miglioramento dei dati e la produzione di opere derivate/mashup, senza creare vincoli con i dati di provenienza. Impone ai dati “migliorati” (derivati e/o di mashup) l’uso della stessa licenza, ma conserva la libertà d’uso incondizionata dei “risultati»;
  • IODL 1.0: consente al licenziatario di condividere e modificare, per qualsiasi finalità, con la duplice restrizione dell’attribuzione al licenziante, - comprensiva del nome del soggetto che fornisce il dato, includendo, se possibile, il link alla licenza, e della condivisione del prodotto derivato o di mashup con la stessa licenza;
  • OdBl: specifica per i database, consente al licenziatario di utilizzare, condividere, modificare, integrare e redistribuire il database, con la duplice restrizione dell’attribuzione al licenziante (anche per i prodotti derivati) e dell’uso della stessa licenza. Contempla il concetto di “produced work”, ovvero di elaborato dal db ma diverso da quest’ultimo, che può essere diversamente licenziato (salva citazione fonte). Consente l’apposizione di restrizioni ulteriori, anche di natura tecnologica, a condizione che almeno una copia rimanga sempre libera.
• Waiwer
  • CC0: come noto, non è una vera e propria licenza, ma una rinuncia preventiva all’esercizio dei diritti in qualsiasi modo previsti o connessi al diritto d’autore. Si parla, a riguardo, di attribuzione (o donazione) al pubblico dominio.

Oltre a quelle citate, va ricordata la CDLA 2.0 permissive, che si pone al limite del waiwer, posto che richiede, di fatto, il solo richiamo del testo della licenza (oltre a richiamare la nozione già citata di “risultati”).

Tutte le ulteriori licenze Creative Commons sono classificabili come:

• licenze che NON consentono opere derivate; o come
• licenze che NON consentono l’uso commerciale.

Le licenze suindicate sono raffigurate nella Figura seguente.

Licenze

Alla luce del Considerando (44) della Direttiva, le presenti Linee Guida valutano come ragionevole motivo di pubblico interesse l’adozione di una licenza standard omogenea, funzionale a preservare l’interesse parimenti fondato di conservare traccia della fonte “pubblica” del dato e in particolare per questioni attinenti l’affidabilità dello stesso (a tutela, peraltro, anche del riutilizzatore), l’unica condizione - in linea generale - ammissibile sia la “attribuzione”.

Particolare cautela, rispetto ai database, va utilizzata anche nella scelta della licenza standard, nonché nella gestione dell’“attribuzione”, in quanto le relative condizioni sono spesso declinate in modo differente nelle differenti licenze. Inoltre, non sempre tutte le licenze standard presentano condizioni riferite ad un bene come una “base di dati” (si fa qui riferimento soprattutto alle versioni delle Creative Commons precedenti alla 4.0, a quanto consta ancora utilizzate: vedasi per i dettagli in allegato la nota espositiva delle principali licenze).

Si ricorda, a riguardo, che le basi di dati godono di una duplice tutela ai sensi della normativa nazionale e comunitaria, ovvero la tutela quale opera creativa, ove ne ricorrano i presupposti, e la tutela del cosiddetto “diritto sui generis”, che tutela “l’effort” di costituzione di una banca dati, anche magari non creativa, da una estrazione totale o sostanziale.

In relazione a quanto sopra riportato, tenuto conto del contesto normativo di riferimento e delle indicazioni in tema di licenze contenute nella Comunicazione della Commissione 2014/C - 240/01, è necessario, almeno per i dati aperti “nativi”  - riconducibili essenzialmente ai dati che vengono prodotti dalle Amministrazioni pubbliche nell’adempimento delle proprie funzioni istituzionali - fare riferimento ad una licenza unica aperta, che garantisca la libertà di riutilizzo, che sia internazionalmente riconosciuta e che consenta di attribuire la paternità dei dataset (attribuire la fonte).

Compatibilità tra licenze¶

Anche le licenze “aperte”, analogamente alle licenze open source, presentano differenti gradi di apertura (non sono, quindi, sempre “aperte allo stesso modo”), ovvero prevedono condizioni che, pur autorizzando il riutilizzo, possono non rendere percorribile un riutilizzo “mescolato” tra più fonti; tali condizioni, pertanto, possono non consentire una successiva pubblicazione/utilizzo nel rispetto di tutte le condizioni previste da ciascuna licenza (incompatibilità).

Per fare un esempio, due licenze aperte cd. “share alike” – che richiedono di rilasciare ogni evoluzione successiva con la medesima licenza nei medesimi termini – permettono il rilascio di un mashup solo se tra loro identiche, o se tra loro sia stata riconosciuta una eventuale equivalenza (v. infra).

Inoltre, anche nel caso di licenze fra loro compatibili, si segnala che dovranno sempre essere rispettate le relative condizioni di ridistribuzione, tenendo, altresì, conto delle eventuali diversità sull’ambito di applicazione e/o di esenzione: per esempio, alcune licenze richiedono di segnalare le modifiche, o escludono dal perimetro di applicazione le elaborazioni algoritmiche o i prodotti derivati di natura diversa dal database di origine, etc… Anche a tale fine, quindi, si è di seguito provato a evidenziare le principali condizioni e/o peculiarità presenti nelle principali licenze standard, individuando in quali trovano applicazione (v. Tabella 4).

Sul tema della compatibilità, infine, si ritiene opportuno distinguere l’ipotesi della evoluzione di una precedente, singola fonte (sub a)), dalla creazione di un nuovo dataset costituito da più fonti diverse e diversamente licenziate (sub b)):

1. evoluzione di una fonte terza (opera “derivata”)

In questo caso, la licenziabilità della soluzione e le relative condizioni saranno influenzate solo dalla licenza originaria: la tabella che segue è relativa alla possibilità di produrre un dataset “derivato”, in linea con le indicazioni fornite con le presenti Linee Guida ovvero, in CC-BY 4.0 o, in subordine, CC0 o CDLA 2.0 permissive (v. Figura che segue).

Licenze applicabili all’opera derivata in funzione della licenza originaria

** il sito della CDLA (v. box infra) ritiene compatibile la CC BY 4.0 con il rilascio in CDLA 2.0 permissive, a condizione di rispettare l’attribution originale (anche se non raccomandato, per non creare “strati” di attribuzione”, come da wiki delle CC di cui al link nel box “Risorse utili, par. “Adapter’s license chart”). Analogo ragionamento a fortiori parrebbe essere applicabile per la IODL 2.0.

Sempre come esempio, se si elabora un db rilasciato originariamente in CC BY SA, o in OdBL, sì dovrà rilasciare anche il nuovo DB in CC BY SA o rispettivamente OdBL (salvo l’eccezione del “produced work” per l’OdBL).

2. sviluppo di un nuovo dataset/database tramite unione/riutilizzo in tutto o in parte di dataset/database terzi diversi

In questo caso, è necessario verificare che le licenze originarie non risultino incompatibili con la pubblicazione (v. Figura seguente) relative alle peculiarità del caso.

Matrice di compatibilità tra licenze

Quest’ultima figura espone, quindi, una matrice di compatibilità - necessariamente limitata alle principali licenze standard - che distingue i casi in cui la combinazione delle fonti permetta di licenziare la soluzione come da indicazioni (verde), comunque aperta (giallo) o produca un blocco (rosso).

In entrambe le fidure (come da legenda in calce) si è provato a dettagliare meglio alcuni aspetti che, pur non impedendo il riutilizzo, sono da considerarsi punti di attenzione.

Si fa riferimento, a titolo di esempio:

• al rischio di cumulo delle attribuzioni (cd. “stack of attribution”), presente anche nelle licenze solo “permissive” (mera attribuzione), ma diverse tra loro, le quali presentano, a volte, specifiche diverse, in merito alle modalità con cui assolvere all’obbligo di «attribution». Tali specifiche possono rendere complessa la gestione delle licenze (si pensi, per esempio, ai dati geografici, per i quali l’uso di fonti diverse e ricorsive può rendere difficile detto governo);
• ai limiti all’apponibilità di misure tecnologiche di protezione, in quanto alcune licenze (ad esempio, la CC-BY 4.0) contengono un divieto di apporre tali soluzioni, senza eccezioni; altre licenze non contemplano detto profilo (come la IODL); altre ancora contemplano tale divieto, individuando, tuttavia, soluzioni alternative (es. l’OdBL, che prevede il divieto, ma anche la possibilità alternativa di apporre dette misure, a condizione che una copia del database rimanga accessibile senza restrizioni);
• a specifiche distinzioni sulle modalità di utilizzo delle fonti, prevista in alcune licenze (come l’OdBl rispetto ai “database collettivi”), e/o alla diversa gestione, anche sotto il profilo del “copyleft”, del licensing del prodotto identificabile come “derivato” (ad esempio, nell’OdBL per il cd. “produced work” - classico esempio, le mappe rispetto al DB geografico - e nella CDLA per i “results from computational use”, ovvero i risultati di una analisi algoritmica di diverse fonti per la produzione di un risultato “diverso”).

Questi ultimi aspetti sono peculiari ed esulano dalla necessaria semplificazione funzionale alle tabelle sottese; SI RACCOMANDA, pertanto, di fare comunque riferimento, per eventuali approfondimenti, alla serie di risorse utili indicate nel box, svolgendo, ove necessario, specifiche verifiche.

Legenda:

Legenda

Cod.	Condizioni da osservare/ specifiche di applicazione	Licenze impattate
A	segnalazione modifica cambiamenti	CDLA 1 perm	CDLA 1 shar		CC-BY
B	testo licenza: con riferimento al dataset originale, riportare il testo della licenza e/o inserire link (tra [] per) la IODL in quanto precisa “se possibile»)	CDLA 1 perm	CDLA 1 shar	CDLA 2 perm	CC-BY	[IODL 2.0]	IODL 1.0	OdBL
C	attributon: rispetto specifiche condizioni	CDLA 1 perm	CDLA 1 shar		CC-BY	IODL 2.0	IODL 1.0	OdBL
D	output ulteriore realizzato [“Produced work» - es. Mappa da db geografico]; richiede sola attribution							OdBL
E	risultato da «computational use» senza condizioni	CDLA 1 perm	CDLA 1 shar/ perm 1 e 2	CDLA 2 perm
F	prevede la nozione di “collective database»							OdBL
G	limiti DRM				CC-BY			OdBL

Tariffazione¶

Ferma restando la condivisione dei dati tra pubbliche amministrazioni per finalità istituzionali, che avviene esclusivamente a titolo gratuito, salvo per la prestazione di elaborazioni aggiuntive, come previsto dall’art. 50 del CAD, il Decreto stabilisce come regola preminente che i dati siano resi disponibili gratuitamente; tuttavia, è possibile richiedere per il riutilizzo dei dati i costi marginali sostenuti effettivamente per la riproduzione, la messa a disposizione e la divulgazione dei dati, nonché per l’anonimizzazione di dati personali o per le misure adottate per proteggere le informazioni commerciali a carattere riservato.

Per il calcolo dei costi marginali si può fare riferimento alle indicazioni, tuttora valide, fornite nella Comunicazione della Commissione Europea 2014/C - 240/01 [1] a cui si rimanda per ulteriori approfondimenti. La Comunicazione, in particolare, indica che nell’ambiente in linea, la totalità del corrispettivo potrebbe essere limitata ai costi collegati direttamente alla manutenzione e al funzionamento dell’infrastruttura (ossia della banca dati elettronica) nella misura necessaria a riprodurre il documento e a metterlo a disposizione di un riutilizzatore in più.

Stante quanto sopra, considerate l’esiguità e la tendenza al ribasso dei costi operativi medi di una banca dati, la Comunicazione stima che l’importo possa essere probabilmente prossimo allo zero.

Da qui la conclusione che per i documenti digitali divulgati per via elettronica si raccomanderebbe una politica di costo zero, quindi la messa a disposizione a titolo gratuito.

Quanto finora descritto non si applica ad alcuni casi specifici per i quali è possibile determinare tariffe superiori ai costi marginali, ovvero:

1. biblioteche, comprese quelle universitarie, musei e archivi;
2. amministrazioni e organismi di diritto pubblico che devono generare utili per coprire una parte sostanziale dei costi inerenti allo svolgimento dei propri compiti di servizio pubblico;
3. imprese pubbliche.

Nei tre casi appena indicati, può essere applicato quanto indicato nel Requisito 23 che segue.

Il significato di “utile ragionevole sugli investimenti” viene esplicitato dal Decreto stesso: esso corrisponde ad “una percentuale della tariffa complessiva, in aggiunta a quella necessaria per recuperare i costi ammissibili (costi marginali), non superiore a cinque punti percentuali oltre il tasso di interesse fisso della BCE” (art. 2, comma 1, lettera i-bis)).

Nel caso di biblioteche, musei e archivi, la Direttiva suggerisce, inoltre, che, tenendo conto delle loro peculiarità, nel calcolare l’utile ragionevole sugli investimenti possano essere presi in considerazione i prezzi praticati dal settore privato per il riutilizzo di documenti identici o simili.

La Comunicazione della Commissione Europea citata innanzi fornisce indicazioni anche per il calcolo delle tariffe in base al metodo del recupero dei costi. Rispetto a quanto indicato nella Comunicazione bisogna tenere presente che la Direttiva ha introdotto il riferimento specifico a “un esercizio contabile” al posto del generico “periodo contabile adeguato” indicato nelle versioni precedenti e ha introdotto altresì il concetto di “utile ragionevole sugli investimenti”, come sopra specificato, invece del “congruo utile sugli investimenti”. Tenendo in considerazione queste differenze, il metodo proposto nella Comunicazione al par. 4.2 può essere un utile supporto per il calcolo delle tariffe.

Nei casi indicati ai precedenti punti 2. e 3., vale quanto indicato nel Requisito 24 che segue.

Con Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze è anche definito e aggiornato periodicamente l’elenco delle pubbliche amministrazioni e degli organismi di diritto pubblico di cui al punto 2, cioè di quegli enti autorizzati a determinare tariffe superiori ai costi marginali in quanto devono generare utili per coprire una parte sostanziale dei costi inerenti allo svolgimento dei propri compiti di servizio pubblico. Tale elenco è pubblicato sui siti istituzionali degli enti interessati.

Il Decreto specifica anche che, rispetto a quanto indicato innanzi, sono fatte salve specifiche disposizioni normative relative, in particolare, alla riutilizzazione commerciale di documenti, dati e informazioni catastali ed ipotecari, di cui all’art. 1 commi 370, 371 e 372 della legge 30 dicembre 2004 n. 311 e s.m.i., e alla circolazione delle informazioni concernenti gli immobili di cui all’art. 5 comma 4-bis del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106.

Per quanto riguarda le attività di riutilizzazione commerciale di documenti, dati e informazioni catastali ed ipotecari, tali attività sono consentite nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali. La norma differenzia tra acquisizione originaria di documenti, dati ed informazioni catastali e acquisizione originaria di documenti, dati ed informazioni ipotecarie. Nel primo caso, i riutilizzatori commerciali autorizzati devono corrispondere un importo fisso annuale determinato con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, mentre nel secondo caso devono corrispondere i tributi previsti maggiorati nella misura del 20 per cento. L’importo fisso annuale e la percentuale di aumento possono comunque essere rideterminati annualmente con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze anche tenendo conto dei costi complessivi di raccolta, produzione e diffusione di dati e documenti sostenuti dall’Agenzia delle Entrate, maggiorati di un adeguato rendimento degli investimenti e dell’andamento delle relative riscossioni. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze sono individuate le categorie di ulteriori servizi telematici che possono essere forniti dall’Agenzia delle Entrate esclusivamente ai riutilizzatori commerciali autorizzati a fronte del pagamento di un corrispettivo da determinare con lo stesso decreto.

Ricordiamo che, per agevolare la circolazione delle informazioni concernenti gli immobili, è abolito il divieto di riutilizzazione commerciale dei dati ipotecari e catastali ed è consentito, quindi, il riutilizzo dei documenti, dei dati e delle informazioni catastali e ipotecari a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale nell’ambito dei compiti di servizio pubblico per i quali i documenti sono stati prodotti, fermo restando il rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 5, comma 4-bis, decreto legge 13 maggio 2011, n. 70); inoltre, è comunque consentita la fornitura di documenti, dati e informazioni da parte dell’Agenzia delle Entrate, in formato elaborabile, su base convenzionale, secondo modalità, tempi e costi da stabilire con provvedimento del direttore dell’Agenzia delle Entrate.

Il riutilizzo deve essere sempre gratuito nel caso delle serie di dati di elevato valore (v. par. Serie di dati di elevato valore), con le esclusioni indicate nel Requisito 8, e nel caso dei dati della ricerca (v. par. Dati della ricerca).

Non discriminazione¶

Il Decreto stabilisce che le condizioni poste per il riutilizzo (v. par. Licenze e condizioni di riutilizzo) non debbano comportare discriminazioni per categorie analoghe di riutilizzo, compreso il riutilizzo transfrontaliero. A tale riguardo, il divieto di discriminazioni, per esempio, non deve impedire lo scambio di informazioni tra enti pubblici a titolo gratuito nell’ambito dei loro compiti di servizio pubblico, come peraltro stabilito dall’art. 50 del CAD, mentre ai terzi sono applicate tariffe per il riutilizzo degli stessi documenti sulla base delle indicazioni di cui al par. Tariffazione.

Se, però, una pubblica amministrazione o un organismo di diritto pubblico riutilizza documenti per attività commerciali che esulano dall’ambito dei propri compiti di servizio pubblico, il Decreto stabilisce che la messa a disposizione dei documenti in questione per tali attività è soggetta alle stesse condizioni e alle medesime tariffe applicate agli altri soggetti che riutilizzano quei documenti.

La Direttiva suggerisce altresì che può essere anche seguita una politica di tariffe differenziate per il riutilizzo a fini commerciali e non commerciali.

Accordi di esclusiva¶

Si devono evitare, per quanto possibile, accordi di esclusiva tra enti pubblici e partner privati, facendo in modo, sulla base dell’art. 11 del Decreto, che i documenti delle pubbliche amministrazioni, degli organismi di diritto pubblico, delle imprese pubbliche e delle imprese private, possano essere riutilizzati da tutti gli operatori interessati alle condizioni previste dal Decreto stesso, anche qualora uno o più soggetti stiano già procedendo allo sfruttamento di prodotti a valore aggiunto basati su tali documenti. A tale riguardo, il citato art. 11 del Decreto precisa che eventuali contratti o accordi siglati tra enti pubblici e partner privati non danno a questi ultimi diritti esclusivi di utilizzo di documenti detenuti dagli enti pubblici.

In alcuni casi, tuttavia, può essere necessario concedere un diritto esclusivo di riutilizzare determinati documenti del settore pubblico, al fine di garantire un servizio di interesse economico generale.

Gli enti pubblici possono anche emanare specifiche disposizioni che, pur non concedendo espressamente un diritto esclusivo, limitino la disponibilità di riutilizzo di documenti da parte di soggetti diversi da coloro che partecipano all’accordo.

In entrambi i casi, gli accordi o le disposizioni devono essere soggetti ad una valutazione periodica con cadenza almeno triennale per verificare la validità del motivo alla base dell’attribuzione dei diritti esclusivi o l’effetto delle disposizioni.

Nel caso di accordi di cooperazione tra biblioteche, comprese le biblioteche universitarie, musei, archivi e soggetti privati che prevedono la digitalizzazione di risorse culturali garantendo diritti di esclusiva a partner privati, la Direttiva rileva che la prassi ha evidenziato che tali partenariati pubblico-privato possono agevolare un valido utilizzo delle opere culturali e nel contempo accelerare l’accesso dei cittadini al patrimonio culturale.

La Direttiva fa presente, inoltre, che se un diritto esclusivo riguarda la digitalizzazione di risorse culturali, potrebbe essere necessario un certo periodo di esclusiva per dare al partner privato la possibilità di recuperare il suo investimento. Tale periodo dovrebbe tuttavia essere limitato nel tempo ed essere il più breve possibile, al fine di rispettare il principio secondo cui i materiali di dominio pubblico dovrebbero rimanere tali una volta digitalizzati.

Il Decreto ha stabilito che questo periodo non debba eccedere di norma i sette anni e che, nel caso di durata superiore, tale durata debba essere soggetta a riesame nel corso dell’ottavo anno e, se del caso, successivamente ogni cinque anni.

Nell’ambito di tali accordi, sussiste il diritto delle pubbliche amministrazioni e degli organismi di diritto pubblico interessati di ricevere, a titolo gratuito, una copia delle risorse culturali digitalizzate come parte dell’accordo stesso, copia che è resa disponibile per il riutilizzo al termine del periodo di esclusiva.

Gli enti pubblici possono anche emanare specifiche disposizioni che, pur non concedendo espressamente un diritto esclusivo, limitino la disponibilità di riutilizzo di documenti da parte di soggetti diversi da coloro che partecipano all’accordo.

A prescindere dal tipo di accordo (se, cioè, per esempio, riguardi o meno la digitalizzazione di beni culturali), il Decreto prevede che gli accordi di esclusiva e i relativi termini devono essere trasparenti e pubblicati sui siti istituzionali, nel caso di accordi e disposizioni che non riguardano la digitalizzazione di beni culturali almeno due mesi prima che abbiano effetto.

Il Decreto, infine, dispone le scadenze di diritti di esclusiva già esistenti e conclusi e che non possono essere ulteriormente derogati per mancanza di conformità alle condizioni previste dal Decreto stesso. In particolare:

• i diritti di esclusiva esistenti al 17 luglio 2013 e conclusi da pubbliche amministrazioni o da organismi di diritto pubblico cessano alla scadenza del contratto e comunque il 18 luglio 2043, ove la scadenza del contratto sia successiva a tale data;
• i diritti di esclusiva esistenti al 16 luglio 2019 e conclusi da imprese pubbliche cessano alla scadenza del contratto e comunque il 17 luglio 2049, ove la scadenza del contratto sia successiva a tale data.

Pubblicazione dei dati¶

Strumenti per la ricerca¶

Il Decreto individua come strumenti per la ricerca dei dati il catalogo nazionale dei dati aperti [1] e, per i dati territoriali, il Repertorio Nazionale dei Dati Territoriali (RNDT) [2] di cui all’art. 59 del CAD, entrambi gestiti da AgID.

Ai sensi dell’articolo 9 del Decreto, il portale nazionale dei dati aperti (dati.gov.it) è l’unico riferimento per la documentazione e la ricerca di tutti i dati aperti della pubblica amministrazione. Esso, in quanto punto di accesso nazionale per i metadati dei dati aperti, è l’unico ad abilitare il colloquio con l’analogo portale ufficiale dei dati europei data.europa.eu.

Il portale nazionale include i metadati, conformi al profilo DCAT-AP_IT, che descrivono i dati aperti delle amministrazioni secondo quanto indicato al par. Metadati.

I dati, il cui riferimento è pubblicato sul portale nazionale, rimangono presso il titolare del dato che conserva la responsabilità della loro correttezza, tenuta, gestione, aggiornamento e divulgazione a livello nazionale.

L’integrazione dei due cataloghi avviene attraverso la specifica GeoDCAT-AP che fornisce una sintassi RDF per i metadati INSPIRE e ISO 19115 (profilo core) e la sua estensione italiana che è stata definita con la Guida nazionale per l’implementazione della specifica GeoDCAT-AP (v. box Risorse utili).

Nella citata Guida sono definite, tra l’altro, le due regole principali così formulate:

1. I dati territoriali, anche quando sono resi disponibili secondo il paradigma open data, devono essere documentati ESCLUSIVAMENTE nel RNDT secondo le regole nazionali sui metadati dei dati territoriali e le relative guide operative;
2. Il RNDT garantirà l’accesso ai dati territoriali “di tipo aperto” anche nel catalogo nazionale dei dati aperti (dati.gov.it), secondo lo standard DCAT-AP_IT, attraverso GeoDCAT-AP e sulla base delle corrispondenze definite nel documento.

Sulla base di queste regole e delle corrispondenze definite tra i metadati dei due standard di riferimento, i dati territoriali aperti documentati nel RNDT sono resi accessibili attraverso le funzionalità tipiche del catalogo nazionale dei dati aperti, dati.gov.it, senza nessun ulteriore adempimento da parte dei titolari di dati.

Come indicato nelle Linee Guida RNDT, il Repertorio, in quanto punto di accesso nazionale per i metadati dei dati territoriali, provvede a rendere disponibili i metadati anche al geoportale INSPIRE [3] secondo le modalità individuate per l’applicazione di INSPIRE-DIR, anche ai fini delle operazioni di monitoraggio di cui alla Decisione di esecuzione (UE) 2019/1372 della Commissione Europea [4].

Nella figura che segue è rappresentato lo schema di coordinamento e integrazione tra i due cataloghi nazionali e la loro interazione con i portali europei.

Interoperabilità tra cataloghi nazionali ed europei