Scenario¶

La trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione si basa sull’innovazione dei suoi processi, finalizzati al miglioramento dell’efficienza e della qualità dei servizi a partire dalle aree di interesse pubblico ad alto impatto per il benessere dei cittadini come la salute, la giustizia, la protezione dei consumatori, la mobilità, il monitoraggio ambientale, l’istruzione e la cultura, con l’obiettivo di stimolare la diffusione di modelli organizzativi di open innovation.

La concreta attuazione del processo di trasformazione digitale richiede la disponibilità di risorse professionali e strumentali, disponibili in parte all’interno dell’amministrazione pubblica e in parte e all’esterno. Ne consegue che grande attenzione va prestata affinché l’acquisizione di risorse dal mercato (procurement) sia realizzata con efficacia ed efficienza.

La stessa riforma nazionale del procurement pubblico, milestone del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza - PNRR (M1C1-70), introdotta dal Codice dei Contratti pubblici (Decreto lgs. N. 36 del 31 marzo 2023) soprattutto con riferimento alla Parte II, «Della digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti», introduce un profondo percorso di trasformazione digitale degli acquisti della Pubblica Amministrazione volto alla semplificazione, velocizzazione delle procedure e maggiore trasparenza.

Ciò è tanto più importante se si tiene conto che nel decennio 2013-2022 la Pubblica Amministrazione italiana ha effettuato acquisti per un valore complessivo di oltre 2.900 Miliardi di euro e ha stipulato contratti con oltre 35.000 fornitori. Con un valore che si avvicina al 10% del PIL, la spesa pubblica in appalti è anche uno strumento di politica industriale per il Paese.

Di questa grande massa di risorse, la spesa in ICT è valutata in oltre 7 miliardi di euro per l’anno 2022, in aumento rispetto al 2021. Le progettualità in essere e prospettiche si focalizzano principalmente sull’aggiornamento dell’esistente, mentre ancora limitati sono gli investimenti verso l’introduzione di soluzioni digitali che puntino su tecnologie innovative data-driven o verso le nuove frontiere definite dall’adozione di sistemi di intelligenza artificiale.

Gli acquisti di beni e servizi standardizzati

A partire dall’anno 2000 il nostro Paese ha realizzato un programma di «Razionalizzazione degli acquisti», che si basa su strategie di aggregazione e centralizzazione degli acquisti pubblici, in tutti i settori, compreso l’ICT, la digitalizzazione e la trasformazione digitale.

L’attuazione del programma di razionalizzazione ha portato negli anni alla costruzione di un sistema di governance incentrato su ANAC, il rafforzamento di Consip quale centrale nazionale di acquisto, la costituzione del sistema dei soggetti aggregatori regionali e del relativo Tavolo tecnico coordinato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, un’imponente digitalizzazione del sistema appalti con la costituzione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP).

Gli strumenti di acquisto basati sulle Convenzioni, gli Accordi quadro, il Mercato Elettronico e il Sistema dinamico di acquisizione sono ampiamente disponibili e facilitano l’acquisto di beni e servizi standard per l’ICT, la digitalizzazione e la trasformazione digitale.

Gli acquisti di innovazione per la trasformazione digitale

Già nel 2012 l’obiettivo strategico dell’Agenda Digitale Italiana era quello della modernizzazione dei rapporti tra Pubblica Amministrazione, cittadini e imprese, attraverso azioni dirette a favorire lo sviluppo di domanda e offerta di servizi digitali innovativi e a promuovere la crescita di capacità industriali adeguate a sostenere lo sviluppo di tali servizi.

Subito dopo, con il D.L. 179/2012 (anche noto come Decreto sviluppo 2.0 o Startup Act), l’Italia si è dotata di norme specifiche per promuovere gli appalti che hanno ad oggetto servizi di ricerca e innovazione. Il nuovo Codice dei contratti pubblici ha confermato la disciplina delle procedure per gli acquisti di innovazione: il dialogo competitivo, il partenariato per l’innovazione e l’appalto pre-commerciale.

Tali norme definiscono un quadro di strumenti amministrativi e di coordinamento istituzionale tra i livelli ministeriali di governo, i soggetti finanziatori e le agenzie che attuano gli acquisti.

Gli acquisti di innovazione, nell’attuale triennio, sono indirizzati prioritariamente alla sperimentazione di modelli di commercializzazione ed acquisto di soluzioni di intelligenza artificiale ed alla crescita di capacità industriali nel settore, anche attraverso collaborazioni internazionali.

Smarter Italy è il principale programma di sperimentazione di appalti di innovazione nella Pubblica Amministrazione. In parallelo, in coerenza con questo programma, diverse amministrazioni hanno svolto, in collaborazione con AgID e utilizzando la Piattaforma per gli appalti di innovazione, consultazioni preliminari di mercato cui hanno partecipato, nel complesso, migliaia di operatori economici. La fase della consultazione è molto importante per l’emersione dei fabbisogni di innovazione e consente alla stazione appaltante di avere gli elementi, in primis, per individuare la procedura da utilizzare per dare avvio all’acquisto di innovazione. Le consultazioni hanno riguardato differenti tematiche, tra cui, la cybersecurity e i sistemi anticontraffazione, lo sviluppo digitale nei paesi ad economia emergente, l’Intelligenza artificiale per i medici di base, i concorsi digitali, la produzione delle materie prime seconde, il comunicare il Made in Italy.

Nel corso del 2024 il programma Smarter Italy si è rinnovato grazie alla collaborazione con il Dipartimento per la Trasformazione digitale per il coordinamento e la valorizzazione delle iniziative di domanda pubblica intelligente. L’obiettivo è la promozione dell’adozione degli strumenti della domanda di innovazione presso i soggetti pubblici valorizzando le iniziative pubbliche in appalti di innovazione e diffondendone i risultati. In tale contesto, tra il 2024 e il 2025: in collaborazione con il Ministero dell’Università e della Ricerca (MUR) prosegue la procedura di appalto pre-commerciale “Applicazioni innovative di Realtà Virtuale e Aumentata per persone con una condizione dello spettro autistico” e si avvia la procedura di appalto pre-commerciale “Soluzioni innovative per lo sviluppo delle comunità del territorio attraverso la valorizzazione dei beni culturali”; in collaborazione con il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (MAECI), l’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (AICS) e il Dipartimento per la Trasformazione digitale si avvia la progettazione e gestione di un programma di appalto pubblico innovativo attraverso lo strumento dell’appalto pre-commerciale, finalizzato alla selezione di iniziative imprenditoriali innovative, sostenibili e inclusive da realizzare con particolare riguardo ai Paesi africani.

L’ecosistema digitale degli acquisti pubblici

Nelle disposizioni della Parte II del Libro I artt. 19-36 «Digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici» del Codice dei contratti pubblici, è stabilito che dal 1° gennaio 2024 tutte le procedure di acquisto della Pubblica Amministrazione siano svolte in modalità digitale attraverso piattaforme di approvvigionamento digitale (art. 25). Le stazioni appaltanti devono mettere a disposizione degli operatori economici i servizi digitali per partecipare alle procedure di acquisto e gli operatori economici sono obbligati ad utilizzare tali servizi per partecipare alle medesime. Le citate piattaforme devono essere interoperabili, tramite Piattaforma Digitale Nazionale dei Dati (PDND), con la Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP) (art. 23) di ANAC, l’infrastruttura tecnologica abilitante la gestione in digitale del ciclo di vita dei contratti pubblici (digitalizzazione «end to end») che comprende sia le fasi precedenti alla procedura di selezione del contraente (programmazione e pubblicazione o «pre-award») sia le fasi successive alla stipula del contratto (esecuzione o «post-award»). Tale sistema informativo distribuito è definito dal Codice dei contratti pubblici «Ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale» (art. 22).

L’Agenzia per l’Italia digitale, con l’adozione delle Regole tecniche e dello Schema Operativo nel rispetto di quanto previsto dal Codice dei contratti pubblici, ha definito i requisiti tecnici delle piattaforme e le modalità di certificazione per il loro funzionamento, per il raggiungimento dei previsti obiettivi di digitalizzazione. La regolazione tecnica dovrà includere, per la fase di «post-award», l’introduzione del formato UBL per gli ordini elettronici e il documento di trasporto elettronico (DDT), nonché delle modalità di trasmissione attraverso l’infrastruttura di rete PEPPOL che consente lo scambio, in modalità sicura, dei suddetti documenti in formato standard, oltre la previsione di un’evoluzione del Sistema d’Interscambio (SDI) per la conformità del formato domestico della fattura elettronica (FatturaPA) a quello europeo definito con la norma europea EN16931 e l’integrazione con la richiamata infrastruttura di rete PEPPOL.

Le Regole tecniche e lo Schema operativo costituiscono dunque il quadro normativo per il funzionamento delle piattaforme di approvvigionamento digitale. La conformità dell’ecosistema ai requisiti tecnici previsti dal Codice dei contratti si rende necessaria per assicurare la correttezza delle negoziazioni di acquisto pubblico, per rendere più efficace il contrasto ai fenomeni corruttivi e mitigare la possibilità di contenziosi. Il 31 dicembre 2024 è stato pubblicato il decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209 (c.d. Correttivo) recante “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36” con entrata in vigore il giorno stesso. Il Correttivo rende più chiara la disciplina attuale salvaguardando il quadro regolatorio di cui alle Regole tecniche già definite e attualmente vigenti, fa salvo il D.L. 19/2024 che consente un approccio graduale all’adeguamento delle piattaforme al modello di certificazione e consente di rispettare i tempi di adozione del provvedimento (cd. Regole tecniche) di cui al comma 1 del nuovo art. 26 che sarà allineato alle nuove norme, chiarendo le modalità di applicazione delle stesse.

La digitalizzazione degli acquisti pubblici è parte fondamentale del percorso di trasformazione digitale della PA contribuendo a snellire e ad accelerare le procedure amministrative di acquisto, ad allargare la partecipazione dei soggetti che operano nel mercato e a rendere il ciclo di vita degli appalti ancora più trasparente, rendendo semplici e puntuali i necessari controlli. Lo sviluppo dell’ecosistema digitale degli acquisti pubblici, nel prossimo triennio, è indirizzato prioritariamente ad incrementarne la robustezza, attraverso un processo diffuso di certificazione delle piattaforme di approvvigionamento digitale, e a porre le basi per un radicale efficientamento, anche attraverso l’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale.

Organizzazione della stazione appaltante nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici

La efficace realizzazione di un processo di acquisto, dalla programmazione alla esecuzione, necessita risorse professionali e organizzazione. Il nuovo Codice prevede che le stazioni appaltanti, per condurre acquisti complessi, siano dotate di risorse umane, risorse strumentali, adeguata esperienza. Pertanto, introduce il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti.

Il principio del risultato costituisce criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto, nonché per valutare la responsabilità del personale che svolge funzioni amministrative o tecniche nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti e attribuire gli incentivi al personale coinvolto negli appalti.

Nell’attuazione delle procedure di acquisto si richiede quel passaggio da un approccio puramente amministrativo a uno orientato al soddisfacimento delle esigenze concrete, la cui necessità è stata già individuata negli orientamenti della Commissione Europea.

La qualificazione della Stazione appaltante

La qualificazione delle Stazioni appaltanti è uno strumento per attestare la capacità di gestire direttamente, secondo criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, e nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, le attività che caratterizzano il processo di acquisizione e riguarda almeno una delle fasi di progettazione, affidamento o esecuzione del contratto.

Il Codice dei contratti pubblici individua tre livelli di qualificazione, base (per servizi e forniture fino alla soglia di 750.000 euro), intermedia (fino a 5 milioni di euro) e avanzata (senza limiti di importo).

Si precisa che il Codice, all’art. 114 comma 8, stabilisce che per i contratti di servizi e forniture di particolare importanza il Direttore dell’esecuzione deve essere diverso dal Responsabile Unico di Progetto (RUP).

L’allegato II.14 del suddetto Codice, all’art. 32, stabilisce che sono considerati servizi di particolare importanza, indipendentemente dall’importo, gli interventi particolarmente complessi sotto il profilo tecnologico, le prestazioni che richiedono l’apporto di una pluralità di competenze, gli interventi caratterizzati dall’utilizzo di componenti o di processi produttivi innovativi o dalla necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità. In via di prima applicazione del Codice sono individuati, tra i servizi di particolare importanza, quelli di telecomunicazione e i servizi informatici.

Sono, inoltre, considerate forniture di particolare importanza le prestazioni di importo superiore a 500.000 euro.

L’organizzazione della Stazione appaltante e il ruolo del RUP

Il «nuovo RUP», nel Codice è stato ridenominato Responsabile Unico di Progetto (art. 15 D.lgs. 36/2023), al posto di Responsabile Unico del Procedimento, avvicinandolo alla figura di un project manager, con capacità di gestione delle risorse finanziarie, strumentali ed umane di cui può disporre. Il nuovo Codice riconosce la complessità di una procedura che va dalla pianificazione all’esecuzione e consente alle amministrazioni di definire modelli organizzativi che sembrano più efficaci per la gestione dell’intero ciclo di vita dell’acquisto. Per ogni acquisto, si prevede la nomina di un responsabile di (sub)procedimento per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP.

Le stazioni appaltanti possono inoltre istituire una struttura di supporto al RUP e affidare incarichi di assistenza al medesimo. Il Direttore dell’esecuzione è la figura professionale che va a potenziare il RUP negli acquisti di particolare importanza. Fermo restando il rispetto delle disposizioni di servizio eventualmente impartite dal RUP, il Direttore dell’esecuzione opera in autonomia in ordine al coordinamento, alla direzione e al controllo tecnico-contabile nell’esclusivo interesse all’efficiente e sollecita esecuzione del contratto.

Nelle amministrazioni complesse, il processo di approvvigionamento nel settore ICT coinvolge molteplici unità funzionali, tipicamente la funzione Sistema informativo, la funzione Acquisti, la funzione Legale, la funzione Innovazione ove esistente. È fortemente auspicato che il Responsabile per la transizione al digitale venga coinvolto negli acquisti ICT.

La collaborazione tra stazioni appaltanti

L’articolo 62 del Codice abilita le stazioni appaltanti a collaborare tra loro, secondo i modelli dell’aggregazione e della centralizzazione. Inoltre, è sempre possibile per le pubbliche amministrazioni attivare collaborazioni con altre amministrazioni e richiedere aiuto nello svolgimento delle procedure di acquisto.

È auspicabile che la collaborazione ricomprenda la fase di progettazione dell’acquisto, con lo scopo di condividere e dare valore alle esperienze pregresse di altre amministrazioni. Lo strumento Analytics della BDNCP, la pubblicazione dei dati aperti della BDNCP e la comunità dei Responsabili per la transizione al digitale facilitano la ricerca e la individuazione di quelle amministrazioni che hanno effettuato acquisti ritenuti di interesse.

Il nuovo Codice contratti prevede che la progettazione di servizi e forniture sia articolata in un unico livello, ma l’amministrazione può definire preliminarmente un approfondito «quadro esigenziale», che indirizzi la successiva fase di progettazione nel settore ICT. Tale fase è predisposta dai dipendenti in servizio, i quali ne assumono la responsabilità finale ma, ove sia necessario, rimane la possibilità di ricorrere alla consulenza di professionisti abilitati ed esperti, in particolare per la definizione delle specifiche tecniche o di altri apporti specialistici.

Per la collaborazione tra enti nei progetti ICT sono interessanti anche le nuove opportunità offerte dagli «appalti congiunti» ex art.62 comma 14 del nuovo Codice che stabilisce che due o più stazioni appaltanti possano decidere di svolgere congiuntamente «una o più fasi della procedura di affidamento o di esecuzione di un appalto o di un accordo quadro di lavori, servizi e forniture, purché almeno una di esse sia qualificata allo svolgimento delle fasi stesse in rapporto al valore del contratto. Le stazioni appaltanti sono responsabili in solido dell’adempimento degli obblighi derivanti dal codice. Esse nominano un unico RUP in comune tra le stesse in capo alla stazione appaltante delegata (…). Ciascuna stazione appaltante è responsabile dell’adempimento degli obblighi derivanti dal codice unicamente per quanto riguarda le parti da essa svolte a proprio nome e per proprio conto».

Contesto normativo e strategico¶

Riferimenti normativi italiani:

• Legge 24 dicembre 2007, n. 244 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato» (legge finanziaria 2008) art. 1 co. 209 -214
• Decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla Legge 17 dicembre 2012, n. 221 «Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese», art. 19
• Legge 27 dicembre 2017, n. 205 «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020», art. 1 co. 411-415
• Decreto Legislativo 27 dicembre 2018, n. 148 - Attuazione della direttiva (UE) 2014/55 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014, relativa alla fatturazione elettronica negli appalti pubblici
• Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 «Codice dei contratti pubblici», artt. 19-26
• Decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19 “Ulteriori disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), art. 12, comma 16-quater;
• Decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209 “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36”;
• Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 27 dicembre 2019 «Modifica del decreto 7 dicembre 2018 recante: Modalità e tempi per l’attuazione delle disposizioni in materia di emissione e trasmissione dei documenti attestanti l’ordinazione degli acquisti di beni e servizi effettuata in forma elettronica da applicarsi agli enti del Servizio sanitario nazionale»
• Circolare AGID n. 3 del 6 dicembre 2016 «Regole Tecniche aggiuntive per garantire il colloquio e la condivisione dei dati tra sistemi telematici di acquisto e di negoziazione»
• Determinazione AGID n. 137 del 1° giugno 2023 «Requisiti tecnici e modalità di certificazione delle Piattaforme di approvvigionamento digitale»
• Determinazione AGID n. 218 del 25 settembre 2023 «Schema operativo a supporto della Certificazione delle Piattaforme di approvvigionamento digitale»
• Decisione di esecuzione del Consiglio del 13 luglio 2021, che approva il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Allegato)
  • Riforma 1.10 - M1C1-70 «Recovery procurement platform» per la modernizzazione del sistema nazionale degli appalti pubblici e il sostegno delle politiche di sviluppo attraverso la digitalizzazione e il rafforzamento della capacità amministrativa delle amministrazioni aggiudicatrici

Riferimenti normativi europei:

• Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni COM (2020) 67 final del 19 febbraio 2020 - Plasmare il futuro digitale dell’Europa
• Comunicazione della Commissione Europea «Orientamenti in materia di appalti per l’innovazione» (2021) 4320 del 18 giugno 2021 - (2021/C 267/01)
• Comunicazione del Consiglio Europeo «Joint Declaration on Innovation Procurement in EU - Information by the Greek and Italian Delegations» del 20 settembre 2021

Obiettivo 2.1 - Rafforzare l’ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale¶

Obiettivo 2.2 - Diffondere l’utilizzo degli appalti innovativi¶