5.1 L’Agenzia delle dogane e dei monopoli¶

L’Agenzia delle dogane e dei monopoli è sicuramente un case study importante. Negli ultimi anni, lo sviluppo di reti di comunicazione e di trasporto sempre più efficaci e rapide a livello internazionale ha fatto aumentare in modo considerevole il numero di scambi di beni e servizi. Come conseguenza, il processo di import-export ha richiesto lo sviluppo sempre maggiore di infrastrutture immateriali, nell’interesse del cittadino-consumatore, delle aziende e per il rispetto della legge.

Il 1° maggio del 2016 è entrato in vigore il nuovo Codice Doganale dell’Unione (CDU) accompagnato dalle relative disposizioni attuative, integrative e transitorie. Il percorso di adeguamento al complesso delle nuove disposizioni del CDU si protrarrà almeno fino al 31 dicembre 2020, data in cui si prevede il completamento dei sistemi informatici nazionali a supporto, secondo il calendario stabilito dal Work Programme definito dall’UE. Secondo quanto affermato durante l’audizione del 21 marzo del 2017 da Giuseppe Peleggi, direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli e da Teresa Alvaro, direttore centrale tecnologie per l’innovazione, il progetto eCustoms risulta essere “in stallo” e le disposizioni transitorie (TDA) attualmente vigenti consentono a diversi Stati di operare ancora in modalità cartacea.

La Commissione ritiene che nei prossimi mesi monitorare il Work Programme possa essere significativo per avere un quadro della situazione negli altri Stati dell’Unione europea. È particolarmente utile sottolineare come nel caso italiano i processi per l’import e l’export siano gestiti in modo analogo: tutte le dichiarazioni avvengono attraverso mezzi digitali con un controllo in tempo reale che previene possibili errori, in particolare a tutela dell’operatore. A livello europeo, invece, le dichiarazioni digitali per l’importazione non sono obbligatorie, e in ogni caso ad oggi non risultano implementate per la firma digitale.

Dal punto di vista dell’inchiesta della Commissione, è importante sottolineare che l’introduzione dello Sportello Unico Doganale sia un esempio virtuoso, in cui non ci si è limitati alla dematerializzazione, ma si è prodotta una reale innovazione di processo. Lo Sportello Unico è stato attivato nel luglio del 2011, e costituisce il punto di incontro e dialogo tra i diversi enti pubblici, sviluppato sulla piattaforma AIDA, il sistema informativo delle dogane italiane nato nel 2003. AIDA consente la possibilità di controlli in tempo reale e il tracking delle merci, rendendo il processo trasparente. In questo modo il tempo di sdoganamento non si aggiunge al tempo di movimentazione. Questo è possibile, in particolare attraverso il pre-clearing, lo sdoganamento in mare o in volo, che anticipa l’analisi dei visti delle merci e le svincola prima dell’arrivo in porto, in modo che il tempo di sdoganamento non produca ritardo. In particolare lo sdoganamento in volo è stato attivato nel 2008, e ha avuto un impatto importante su alcuni aeroporti in particolare, come ad esempio Bergamo Orio al Serio e Malpensa. Inoltre, questo processo ha avuto un impatto molto forte sulla supply chain: infatti, attraverso la lettura del manifesto merci in arrivo è possibile procedere allo sdoganamento anticipato e predisporre i mezzi che trasporteranno le merci, con un risparmio logistico significativo. La stessa procedura per lo sdoganamento in mare consente di programmare per tempo l’uscita delle merci dai porti e ha portato a importanti risultati nell’ultimo biennio nei porti di Genova, La Spezia, e Trieste. Anticipare l’analisi dei rischi, rende possibile decongestionare il traffico sulla rete viaria, ottimizzare l’utilizzo della rete ferroviaria e utilizzare nel modo migliore i retroporti. Inoltre, con l’anticipo dell’analisi dei rischi, l’Agenzia è in grado di prevedere per quali container predisporre il passaggio allo scanner, riducendo considerevolmente le attese.

In seguito all’approvazione del CDU, a partire dal 1° maggio del 2016, è stato introdotto il fascicolo elettronico, un ulteriore strumento, in base a quanto stabilito dall’articolo 163 del Codice Doganale dell’Unione secondo cui “i documenti di accompagnamento sono forniti alle autorità doganali se la normativa dell’Unione lo richiede o se sono necessari per controlli doganali”. Significa, in altre parole, che i documenti non sono più forniti sistematicamente per tutti i casi, ma solo se sono necessari per controlli doganali o se la normativa dell’Unione lo richieda. È stato proprio questo intervento legislativo a rendere possibile l’implementazione del fascicolo elettronico. Il titolare della dichiarazione, quindi, viene avvisato che è necessario recarsi in dogana per presentare il documento in originale solo in caso di dubbi circa l’originalità del documento.

La Commissione ha appreso dai dati forniti dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli che a seguito di questa innovazione il 92,6 per cento delle merci viene sdoganato dai principali porti tra i 12 secondi e i 5 minuti (dal primo gennaio al 30 aprile del 2016, prima dell’introduzione del fascicolo elettronico, la percentuale era invece dell’84,3 per cento).

Sono molto significativi anche i dati che riguardano i porti, sempre relativi alle dichiarazioni sdoganate entro 5 minuti:

Nel dettaglio Genova è passata dal 65,8 all’87,6 per cento delle merci sdoganate entro cinque minuti; La Spezia dal 77 al 91,6 per cento; Livorno dal 64,8 al 91,3 per cento; Venezia dal 92,1 al 96,5 per cento; Trieste dal 18,4 al 77,8 per cento. Un impatto davvero significativo va rilevato nei porti del centro-Sud: Civitavecchia dal 2,7 al 62 per cento; Napoli dal 2,2 al 55,7 per cento; Bari dal 2,6 al 72,8 per cento; Gioia Tauro dallo 0,01 al 67,3 per cento.

Molto rilevanti, come mostra la seguente tabella, sempre a cura dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, anche i progressi che riguardano tutte le altre dogane:

Meno rilevante in termini di impatto, ma comunque significativo, soprattutto per quanto riguarda il “transito partenza”, l’impatto sullo sdoganamento nei principali aeroporti:

In termini assoluti, nel 2016 sono state lavorate più di 19 milioni di dichiarazioni doganali a fronte delle 18,1 milioni del 2015 e dei 17,2 milioni del 2014.

A completare il processo di forte innovazione, troviamo il sistema di tracciabilità fisica delle merci “il Trovatore”, che dialoga con tutte le piattaforme di monitoraggio specifiche e attraverso cui sono stati attivati i fast corridors.

5.2 La Provincia autonoma di Trento¶

Nel corso delle audizioni degli enti locali al fine di monitorare il rispetto di quanto disposto dal CAD, con particolare riferimento all’articolo 17, nell’audizione della responsabile del servizio di supporto alla direzione generale e ICT della Provincia autonoma di Trento, Cristiana Pretto, svoltasi il 29 giugno del 2017, la Commissione ha avuto modo di apprezzare come la Provincia autonoma di Trento si sia particolarmente distinta per efficacia e capacità organizzative in ambito ICT.

Per la Provincia di Trento un ruolo centrale nel quadro di riferimento è rappresentato dalla legge provinciale n. 16 del 27 luglio 2012, che ha introdotto il Sistema Informativo Elettronico Trentino (SINET): si tratta del sistema che gestisce il complesso dei dati e delle informazioni a supporto di tutta la PA del territorio.

Il SINET ha spinto tutti gli uffici della pubblica amministrazione della provincia di Trento alla collaborazione in ambito ICT, a partire da molti degli interventi per i progetti di sistema e ai collegamenti con le piattaforme abilitanti. L’amministrazione inoltre, proprio visti i contenuti dell’articolo 17 del CAD e per l’essenzialità rivestita dal processo di transizione alla modalità digitale, ha ritenuto di dotarsi di un’ulteriore funzione, attraverso un incarico esterno. Si tratta di un’unità di missione dedicata, a sostegno della direzione generale, che ha preso servizio, a quanto appreso dalla Commissione, il 3 luglio del 2017. Le competenze ricercate per questa particolare posizione, a quanto emerso dall’audizione del 29 giugno, erano soprattutto di tipo manageriale. Il SINET, oltre a garantire la comunicazione, l’interscambio e i sistemi applicativi per e tra le realtà della pubblica amministrazione del Trentino, garantisce l’interoperabilità con i sistemi che aderiscono agli standard di cooperazione applicativa definiti a livello nazionale ed europeo. Per diversi aspetti strategici, come per il sistema dei pagamenti, della fatturazione e la gestione dei documenti, la Provincia provvede agli investimenti infrastrutturali e rende disponibili i sistemi per tutti gli uffici della pubblica amministrazione trentini.

Ai fini dell’indagine della Commissione sono stati ritenuti molto significativi i casi in cui la Provincia di Trento funge da intermediario tecnologico per quanto riguarda le piattaforme abilitanti nazionali, come il Sistema Pubblico d’identità Digitale (SPID), PagoPA e FatturaPA. In particolare, per quanto riguarda SPID, è attiva una convenzione quadro tra la provincia autonoma di Trento e AgID che ha permesso di rendere fruibili tramite SPID tutti i servizi esposti entro gennaio 2017. La Convenzione ha come corollario un accordo di servizio, che viene sottoscritto dall’Ente della PA trentina che di volta in volta intende unirsi al sistema, dall’AgID e dalla Provincia di Trento, che prevede il ruolo di intermediazione della Provincia per quanto riguarda la semplificazione amministrativa. In altre parole, i Comuni o i diversi uffici della PA, non sottoscrivono ognuno una convenzione separata con AgID: questo si traduce in una notevole semplificazione del percorso e una significativa ottimizzazione di risorse. Il fatto che la Provincia svolga questa funzione di intermediazione ha consentito che tutti i servizi precedentemente accessibili dal 2012 attraverso una Carta Provinciale dei Servizi (CPS) siano stati resi immediatamente raggiungibili attraverso SPID all’indomani della sottoscrizione della Convenzione con AgID a fine 2016.

La Commissione ha ritenute significative anche i risultati del SINET sul terreno sanitario: le tessere sanitarie sono abbinate a un sistema di security card, che rende superfluo l’utilizzo della tessera fisica e del relativo lettore. Questo sistema consente ai pazienti la consultazione on line dei referti medici e rende visibile a tutto il circuito dei medici e delle farmacie il farmaco prescritto, rendendo superfluo l’utilizzo della ricetta cartacea. La Commissione ha valutato queste innovazioni molto importanti sul piano dell’innovazione di processo e un esempio concreto di come il digitale possa rendere più semplice la vita dei cittadini e facendo risparmiare risorse ingenti alla PA. La Commissione valuta inoltre significativo che la Provincia autonoma di Trento, come diverse altre realtà, abbia attivato una convenzione per la conservazione digitale dei documenti con il Polo Archivistico della Regione Emilia-Romagna.

5.3 L’Inail¶

L’Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro (INAIL) è un Ente pubblico non economico, che gestisce l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali. Fra le proprie missioni istituzionali, oltre a quella assicurativa che è certamente la più conosciuta, si affiancano la funzione di prevenzione, riabilitazione e ricerca e l’attività sul patrimonio e sul settore sanitario. Dall’audizione del 4 aprile 2017 [1] è emerso come l’Ente gestisca un portafoglio clienti composto da circa tre milioni e duecentomila aziende. Le prestazioni economiche erogate dall’Inail, tra rendita e indennità temporanea, ammontano a circa sei miliardi e seicento milioni di euro, mentre per l’attività di prevenzione, i finanziamenti per la sicurezza e i bandi ISI si attestano attorno ai duecentocinquanta milioni di euro per l’ultimo quadriennio. [2] L’azienda possiede un patrimonio immobiliare costituito da circa seicento fabbricati e cinquemila cinquecento unità immobiliari e annovera, attualmente, nove mila dipendenti, dopo aver registrato un calo di un migliaio di unità negli ultimi cinque anni. [3] Il personale è piuttosto eterogeneo perché comprende i metalmeccanici del Polo di Vigorso di Budrio, il personale amministrativo ed informatico, i tecnici dell’area edilizia e i dipendenti dell’area sanitaria (medici e infermieri) e quelli della ricerca, in parte proveniente dall’Ispels, [4] che insieme con l’Ipsema [5] si sono fusi con INAIL alla fine del 2010. Dal punto di vista dell’investimento in ICT, l’INAIL ha attivato tra le fine del 2012 e l’inizio del 2013 una convenzione con Consip, ai fini della gestione del procurement, che copre il 95 per cento della spesa, ad esclusione di piccole acquisizioni frutto di gare antecedenti la stipula della convenzione o sulle quali la convenzione non risulta conveniente. [6] Secondo Stefano Tomasini, responsabile della direzione centrale organizzazione digitale dell’INAIL, questa gestione ha garantito una esternalizzazione, una terziarizzazione di tutta la fase del procurement, attribuendo al personale dell’Istituto una maggiore focalizzazione sulla fase di esecuzione contrattuale.

Il tentativo è stato quello di procedere ad una profonda fusione tra la funzione organizzativa e la funzione tecnologica, anche nella modifica della denominazione della direzione centrale per i sistemi informativi e le telecomunicazioni, che si è trasformata in direzione centrale per l’organizzazione digitale. In sostanza, secondo Tomasini, INAIL è intervenuta sul profilo organizzativo della direzione i separando le funzioni di staff e di governance da quelle più operative o di line: gli interventi si sono concentrati quindi sui processi organizzativi, prendendo a riferimento gli standard riconosciuti per l’IT. L’ente ha preso a riferimento il framework ITIL, orientando anche i comportamenti delle persone all’interno della direzione, in coerenza con i processi individuati in base al framework ITIL. Inoltre, sono stati attivati dei percorsi formativi all’interno della direzione informatica (DCSIT) allo scopo di colmare i gap individuati nel personale, prendendo a riferimento il European e-Comptence Framework (e-CF). L’INAIL ha quindi uniformato il suo assessment rispetto al framework e-CF e, alla fine del 2015, ha completato la fusione della funzione organizzazione con la componente IT. Se da una parte il processo di individualizzazione del contraente è stato esternalizzato, come già messo in evidenza, mediante una procedura gestita da Consip, dall’altra si è voluto investire nella fase di esecuzione, soprattutto nella gestione delle relazioni con i fornitori.

In sostanza, a partire dal 2013 l’INAIL ha elaborato uno strumento per l’attività di monitoraggio sulle forniture che, utilizzando un indicatore di vendor rating, è in grado di elaborare una loro classificazione. [7] L’indicatore, che non ha “una finalità principalmente sanzionatoria”, è particolarmente strutturato, non si riferisce ad un singolo fornitore ma alla singola fornitura e si basa essenzialmente sull’individuazione di tre componenti: Francesco Saverio Colasuonno, dirigente ufficio Demand e Processi digitali, ha spiegato come la prima componente sia quella amministrativa di gestione contrattuale, con dei parametri di valutazione. C’è poi una parte di performance, con i risultati della fornitura. La terza componente, in attesa di aggiungerne una quarta, è la componente relazionale, che rappresenta la capacità del fornitore di comprendere e recepire al meglio le esigenze dell’Ente in termini di obiettivi. Questa è un’esigenza primaria dell’Ente, che infatti dedica nel proprio piano strategico, una sezione specifica ai rapporti con i fornitori.

In audizione Stefano Tomasini ha messo in evidenza come il vendor rating sia preso a riferimento anche nelle gare Consip, inoltre è previsto un meccanismo di gestione della fornitura, c.d. dual sourcing. Da quanto emerso dall’audizione, le gare INAIL sono separate in quattro lotti contigui (assicurativo, digital front-end, parte sanitaria, prevenzione e ricerca) nei quali è prevista, in base all’analisi strutturata fornita dal vendor rating, la possibilità di passare al fornitore del lotto contiguo nel momento in cui la fornitura non dovesse dare i risultati previsti e desiderati. In questo modo si sollecita e sensibilizza il fornitore nel prestare particolare attenzione al raggiungimento dei risultati attesi. Dall’audizione è emerso che il vendor rating, pur essendo un utile strumento di gestione dei fornitori, non è utilizzato da nessun altra pubblica amministrazione ad esclusione dell’INAIL che comunque si è attivata per diffondere l’utilizzo di tale strumento, in particolare organizzando due eventi ai quali sono state invitate le altre pubbliche amministrazioni e i vendor, per rappresentare l’applicazione e i risultati di tale modello.

NOTE paragafo 5.3

5.4 L’Agenzia veneta per i pagamenti in agricoltura (AVEPA)¶

Nell’ambito del sistema SIAN, la Commissione ha avuto modo di appurare che diverse Regioni sono dotate di propri organismi pagatori: il Piemonte, la Lombardia, le Province autonome di Trento e Bolzano, il Veneto, l’Emilia-Romagna, la Toscana e la Calabria. Per le Regioni che non sono dotate di proprio organismo pagatore risulta competente Agea, attraverso Agea pagatore. Ai fini di una corretta comprensione è importante distinguere Agea pagatore (che svolge le funzioni di classico organismo pagatore) e Agea organismo di coordinamento che, come indicato dal nome, ha il potere di coordinare le attività di tutti gli organismi pagatori, compreso l’organismo pagatore di Agea.

Tra gli organismi pagatori il ruolo di AVEPA, l’Agenzia veneta per i pagamenti in agricoltura, va segnalato per competenze e funzionamento. Tuttavia, risulta improprio considerare AVEPA unicamente un organismo pagatore dal momento che gestisce il 95 per cento delle risorse legate all’agricoltura su delega della Regione Veneto, i fondi FEAGA, FESR e il PSR (Programma di Sviluppo Rurale). Nelle altre regioni, per i fondi PSR, risultano competenti gli uffici regionali.

L’investimento per i sistemi ICT di AVEPA ammonta a 1,5 milioni l’anno, e una parte molto significativa è destinata a bandi di gara gestiti direttamente dall’AVEPA. Nel corso dell’audizione del direttore di AVEPA, Fabrizio Stella, svoltasi il 30 maggio 2017, è stato sottolineato come il management di AVEPA consideri di fondamentale importanza la gestione del rapporto con il fornitore in ogni passo, anche dopo l’aggiudicazione della gara. L’AVEPA dedica a questa funzione un dirigente ICT con relativo staff. Il sistema informatico AVEPA dialoga direttamente con il SIAN, mentre non ha rapporti con SIN.

Nel corso della stessa audizione, la Commissione ha appreso che risultano in organico di AVEPA 450 persone, con un rapporto tra dirigenti e dipendenti di 1 a 33, e che risulta presente in tutte le province del Veneto. Nella stessa occasione la Commissione ha appurato che le funzioni amministrative relative all’anagrafe del settore primario, al fascicolo, allo schedario vitivinicolo, ai carburanti agricoli, (per il Veneto stimati in 300 mila tonnellate), all’emissione dei libretti agricoli, ai prodotti fitosanitari, all’edilizia rurale, all’agricoltura sociale, alle qualifiche professionali IAP e alle calamità naturali sono delegate integralmente ad AVEPA. In secondo luogo, la Regione Veneto ha delegato ad AVEPA anche la gestione del POR FESR: si tratta di fondi che riguardano turismo, artigianato, industria, università per un totale di 650 milioni di euro. Inoltre, AVEPA gestisce, sempre su delega regionale, anche i fondi della Protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri per le calamità naturali non attinenti al settore dell’agricoltura ed è autorità certificata di audit nel programma di cooperazione transfrontaliera Italia-Croazia.

La Rete Rurale Nazionale è l’istituto terzo del Ministero che valuta l’andamento dei pagamenti rispetto all’avanzamento della spesa del PSR. Alla data dell’audizione (30 maggio 2017) il direttore di AVEPA ha affermato che il Veneto ha già speso il 19,5 per cento della spesa programmata: una cifra che evita in modo certo il disimpegno, previsto qualora i fondi non siano utilizzati entro il 31 dicembre 2018. La Commissione ha constatato come dai raffronti della stessa Rete rurale risulti come il Veneto sia molto più vicino alla media europea di utilizzo dei fondi rispetto all’Italia.

L’AVEPA ha ottenuto tutte le certificazioni dei conti da autorità esterne, società di revisioni, Commissione europea, Corte dei conti, con il punteggio massimo di 4 su 4 e con nessuna osservazione o prescrizione e ha ottenuto la liquidazione dei conti dalla Commissione europea senza alcuna osservazione, anche in ragione di un tasso di errore inferiore al 2 per cento.

Tutti gli applicativi di AVEPA sono predisposti per SPID. Sono stati dematerializzati il 70 per cento dei documenti in uscita e il 40 per cento dei documenti in entrata (tramite PEC). Tutte le 180 mila domande relative al PSR sono state dematerializzate. L’accesso alla piattaforma digitale è garantito all’Agenzia delle dogane e alla Guardia di finanza, ed è operativo un sistema di tracciatura dei metadati. AVEPA è, da sette anni, certificata ISO 27001. Per la conservazione digitale di tutto il materiale è attiva una convenzione con il PARER, il Polo Archivistico della Regione Emilia-Romagna, a prezzo circa 10-15 volte inferiore di quello di mercato, come ha avuto modo di apprendere la Commissione durante l’audizione.

Oltre allo sportello virtuale, l’AVEPA ha sviluppato un meccanismo importante di controllo in loco e un sistema di aggiornamento del catasto agricolo che la Commissione valuta come virtuosi. Per quanto riguarda il controllo in loco, attraverso il tablet, grazie alla georeferenziazione e alla certificazione dei metadati, l’operatore è in grado di intervenire direttamente sul fascicolo e sul catasto agricolo scattando una semplice foto a un determinato appezzamento. Il sistema di aggiornamento del catasto agricolo attraverso droni è invece attivo da 3 anni: significa che l’aggiornamento avviene in tempi molto più ravvicinati dei 3 anni previsti dal sistema di refresh di Agea. Recentemente AVEPA, proprio attraverso l’utilizzo di appositi droni, si è occupata del monitoraggio dei lavori sulla pedemontana veneta.

5.5 La piattaforma di partecipazione sul Piano Triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione¶

Nell’ambito del sostegno al Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione sviluppato da AgID, il Team per la trasformazione digitale ha messo a disposizione degli utenti, in questo caso gli operatori delle diverse PA, di AgID e dello stesso Team, un set di strumenti che consente di condividere le esperienze migliori, ma anche di avere chiarimenti immediati nel merito dei diversi aspetti del Piano triennale, in particolare attraverso un Forum e la piattaforma rivolta agli sviluppatori Github. La Commissione rileva come si tratti di un esempio significativo di utilizzo di piattaforme per la trasparenza e la partecipazione. È importante che questo avvenga su un progetto davvero strategico per la digitalizzazione del Paese come il piano triennale, che segnerà una trasformazione organica del sistema Paese verso il digitale. Troppo spesso, infatti, la Commissione ha constatato come un approccio unicamente top-down sia foriero di mancata o parziale applicazione delle norme. È necessario – a parere della Commissione – rendere chi lavora ogni giorno nella PA ai diversi livelli protagonista del cambiamento.