1.1. Strategia per la trasformazione digitale¶

La strategia della trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione (PA) contenuta nel Piano Triennale è pienamente coerente con il Piano di azione europeo sull’eGovernment [2], in riferimento al quale gli Stati membri sono impegnati a definire le proprie politiche interne sulla base dei seguenti principi:

• digital by default, ovvero “digitale per definizione”: le pubbliche amministrazioni devono fornire servizi digitali come opzione predefinita;
• once only: le pubbliche amministrazioni devono evitare di chiedere ai cittadini e alle imprese informazioni già fornite;
• digital identity only, le PA devono condurre azioni propedeutiche all’adozione di sistemi generalizzati di identità digitale (le PA italiane devono adottare SPID);
• cloud first: le pubbliche amministrazioni, in fase di definizione di un nuovo progetto, e/o di sviluppo di nuovi servizi, in via prioritaria devono valutare l’adozione del paradigma cloud prima di qualsiasi altra tecnologia, tenendo conto della necessità di prevenire il rischio di lock-in. Dovranno altresì valutare il ricorso al cloud di tipo pubblico, privato o ibrido in relazione alla natura dei dati trattati e ai relativi requisiti di confidenzialità;
• inclusività e accessibilità dei servizi: le pubbliche amministrazioni devono progettare servizi pubblici digitali che siano per definizione inclusivi e che vengano incontro alle diverse esigenze delle persone, ad esempio degli anziani e delle persone con disabilità;
• inclusività territoriale: le pubbliche amministrazioni devono progettare servizi pubblici digitali che siano inclusivi anche per le minoranze linguistiche presenti sul territorio nazionale;
• apertura e trasparenza dei dati e dei processi amministrativi;
• transfrontaliero per definizione: le pubbliche amministrazioni devono rendere disponibili a livello transfrontaliero i servizi pubblici digitali rilevanti;
• interoperabile per definizione: i servizi pubblici devono essere progettati in modo da funzionare in modalità integrata e senza interruzioni in tutto il mercato unico;
• fiducia e sicurezza: sin dalla fase di progettazione devono essere integrati i profili relativi alla protezione dei dati personali, alla tutela della vita privata e alla sicurezza informatica.

In linea con gli indicatori dell’Agenda digitale europea, l’Italia ha elaborato una propria strategia nazionale, che enfatizza la complementarietà tra il livello nazionale, regionale e locale e individua priorità e azioni da compiere e da misurare sulla base di specifici indicatori.

La sua concreta attuazione è stata avviata con il Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione 2017 - 2019, approvato dal Presidente del Consiglio il 31 maggio 2017.

Il Piano 2017 - 2019 prende a riferimento il “Modello strategico di evoluzione del sistema informativo della Pubblica amministrazione” (di seguito “Modello strategico”) [3], sul quale ha innestato i progetti, le iniziative e i programmi per la trasformazione digitale della PA, descritti anche nel citato documento Strategia per la crescita digitale 2014 - 2020. In tale documento sono indicati i requisiti strategici da soddisfare, ovvero:

• facilitare il coordinamento di tutti gli interventi di trasformazione digitale e l’avvio di un percorso di centralizzazione della programmazione e della spesa pubblica in materia;
• considerare prioritario il principio di “digitale per definizione” (digital first), progettando e implementando i servizi al cittadino, a partire dall’utilizzo delle tecnologie digitali;
• agevolare la modernizzazione della Pubblica Amministrazione partendo dai processi, superando la logica delle regole tecniche e delle linee guida rigide emesse per legge. Esse, invece, dovranno essere dinamiche e puntare alla centralità dell’esperienza e ai bisogni dell’utenza;
• adottare un approccio architetturale basato sulla separazione dei livelli di back end e front end, con logiche aperte e standard pubblici che garantiscano ad altri attori, pubblici e privati, accessibilità e massima interoperabilità di dati e servizi;
• promuovere soluzioni volte a stimolare la riduzione dei costi e a migliorare la qualità dei servizi, contemplando meccanismi di remunerazione che possano anche incentivare i fornitori a perseguire forme sempre più innovative di composizione, erogazione e fruizione dei servizi.

La Strategia per la crescita digitale evidenzia la necessità di un radicale ripensamento della strategia di progettazione, gestione ed erogazione dei servizi pubblici in rete che preveda, tra l’altro, l’adozione delle architetture a più livelli (multi-layer architecture) e dei principi che hanno determinato l’affermazione del modello di business della cosiddetta API economy.

Il Modello strategico è stato quindi pensato per favorire la realizzazione di un vero e proprio Sistema informativo della Pubblica Amministrazione (di seguito “Sistema informativo della PA”) che:

• consideri le esigenze dei cittadini e delle imprese come punto di partenza per l’individuazione e la realizzazione di servizi digitali moderni e innovativi (servizi di front office);
• uniformi e razionalizzi le infrastrutture e i servizi informatici utilizzati dalla Pubblica amministrazione (servizi di back office);
• favorisca la creazione di un nuovo mercato per quelle imprese private che saranno in grado di operare in maniera agile in un contesto non più basato su grossi progetti monolitici e isolati ma su servizi a valore aggiunto. Tali servizi dovranno rispettare le linee guida del Piano Triennale, essere sempre disponibili su dispositivi mobili (approccio mobile first) e essere costruiti con architetture sicure, scalabili, altamente affidabili e basate su interfacce applicative (API) chiaramente definite;
• valorizzi le risorse esistenti della Pubblica Amministrazione al fine di salvaguardare gli investimenti già realizzati, anche incoraggiando e creando le condizioni per il riuso del software e delle interfacce esistenti di qualità;
• non disperda le esperienze maturate nei precedenti progetti di digitalizzazione del Paese, con l’obiettivo di prendere a modello i casi di successo (best practice) e non ripetere errori commessi nel passato;
• migliori la sicurezza grazie ad un’architettura a più livelli che assicuri la separazione tra back end e front end e permetta l’accesso ai back end solo in modo controllato e tramite API standard;
• promuova la realizzazione di nuovi servizi secondo il principio di sussidiarietà (ad es. tramite interazioni API), riducendo tempi di realizzazione e impegni economici per le amministrazioni sia in fase di sviluppo sia in fase di aggiornamento;
• agevoli il controllo delle spese relative alle tecnologie digitali della Pubblica amministrazione, integrando meccanismi per la misurazione dello stato di avanzamento delle attività programmate (ad es. tramite sistemi di project management condivisi);
• abiliti politiche data-driven per la pianificazione delle attività future, basate sull’ottimizzazione delle spese e degli investimenti.

1.2. Mappa del Modello strategico¶

L’esperienza condotta con le PA nel corso degli anni 2017 - 2018 e l’evoluzione dei progetti indicati nel Piano 2017 - 2019 porta, nel Piano Triennale 2019 - 2021, ad una rappresentazione del Modello strategico schematicamente sintetizzabile con la mappa grafica illustrata in figura 1.1.

È importante evidenziare ancora una volta che la Mappa è da intendersi come la rappresentazione di macro ambiti che aggregano gli elementi omogenei oggetto del Piano. I macro ambiti indicati non corrispondono a strati di un modello architetturale a pila (stack).

Fig. 1.1 Mappa del modello strategico

In riferimento alla Mappa, così come si vedrà nei successivi capitoli:

• le infrastrutture IT nazionali perseguono l’obiettivo di aumentare la sicurezza, ridurre il costo delle infrastrutture tecnologiche e migliorare la qualità dei servizi della Pubblica Amministrazione, attraverso la razionalizzazione dei data center, l’adozione sistematica del paradigma cloud e lo sviluppo della connettività, con particolare riferimento alla rete Internet nei luoghi pubblici e negli uffici della Pubblica Amministrazione;
• il modello di interoperabilità definisce i meccanismi che facilitano e garantiscono la corretta interazione tra gli attori del sistema (cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni), favorendo la condivisione trasparente di dati, informazioni, piattaforme e servizi. Il modello di interoperabilità è pertanto composto da elementi quali linee guida, standard tecnologici e profili di interoperabilità che ciascuna Pubblica Amministrazione dovrà seguire al fine di garantire l’interoperabilità dei propri sistemi con quelli di altri soggetti per l’implementazione complessiva del Sistema informativo della PA;
• le Piattaforme e i dati della PA incentivano la centralizzazione e la razionalizzazione dei sistemi per la gestione dei processi e dei dati, riducendo la frammentazione degli interventi:
• nelle Piattaforme ricadono tutti quei servizi infrastrutturali (ad es. il servizio di identificazione, il servizio di pagamenti, ANPR) che da un lato agevolano e riducono i costi per la realizzazione di nuovi servizi, dall’altro uniformano gli strumenti utilizzati dagli utenti finali durante la loro interazione con la Pubblica Amministrazione. Ad esse afferiscono inoltre tutte quelle soluzioni applicative sufficientemente generiche da poter essere condivise dalle pubbliche amministrazioni (ad es. il sistema per la gestione dei cedolini degli stipendi);
• relativamente ai Dati della PA si distinguono: le basi di dati di interesse nazionale, gli open data, e i vocabolari controllati. Quest’ultimo è un repository necessario per creare e/o mantenere tutte quelle risorse fondamentali per la piena valorizzazione del patrimonio informativo della Pubblica Amministrazione;
• la sicurezza comprende le attività per la regolazione e regolamentazione della cybersecurity nella PA per l’Assessment test e il CERT-PA quale strumento operativo per supportare l’adozione dei corretti livelli di sicurezza presso la Pubblica Amministrazione. Sono inoltre identificati tutti gli altri aspetti che concorrono a rendere sicuri e affidabili i sistemi informatici, nonché le attività di indirizzo e la strumentazione correlata agli adempimenti per il rispetto della riservatezza (privacy);
• gli ecosistemi sono i settori o le aree di policy in cui si svolge l’azione da parte delle pubbliche amministrazioni: dalla sanità all’agricoltura, dalla scuola ai beni culturali e così via. Ciascun ecosistema può includere diversi domini, coinvolgendo enti e organismi pubblici, a partire dai Ministeri di riferimento, ma può anche includere soggetti privati che operano nella stessa area di interesse e che, a vario titolo, svolgono funzioni importanti all’interno dell’ecosistema stesso. Ad esempio, l’ecosistema “Finanza pubblica” comprende l’Agenzia delle Entrate, le Regioni, la Guardia di Finanza e, dal lato dei soggetti privati, commercialisti, CAF, avvocati fiscalisti, ecc. Gli ecosistemi raggruppano i soggetti interessati che interagiscono per il raggiungimento di obiettivi comuni attraverso la condivisione delle esigenze e delle modalità operative, la condivisione delle differenti competenze, la pianificazione e la realizzazione di progetti ICT;
• gli strumenti per la generazione e diffusione dei servizi digitali: definiscono regole comuni per la progettazione di interfacce, servizi e contenuti, migliorando e rendendo coerente la navigazione e l’esperienza del cittadino e delle imprese, facilitano il design, la realizzazione e la diffusione di servizi digitali, definiscono linee guida e kit di sviluppo, provvedono alla creazione di comunità di sviluppatori, di designer e di chiunque voglia scambiare informazioni, collaborare e partecipare;
• il Governo della trasformazione digitale è un componente definito per far fronte alle necessità di coordinamento, gestione e monitoraggio delle attività funzionali allo sviluppo del Piano. È trasversale ad altri componenti e aggrega tutte le linee di azione, di governance e di supporto alle PA coinvolte nella realizzazione del Piano.

1.3. Attori¶

Il processo di condivisione del Modello e della Mappa con tutti gli attori implicati nei processi e nelle linee di azione previste nel Piano Triennale 2017 - 2019 ha fatto sì che venissero meglio a definirsi i ruoli e le interazioni di ciascuno degli stakeholder, come illustrato in figura 1.2. Sono attori dei processi di trasformazione digitale innescati dal Piano Triennale:

• il Governo, che fornisce gli indirizzi strategici della trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione e, attraverso strumenti normativi, ne facilita l’adozione;
• il Ministro per la Pubblica Amministrazione, che, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, 27 giugno 2018, ha la delega ad esercitare le funzioni di coordinamento, di indirizzo, di promozione di iniziative, anche normative, amministrative e di codificazione, di vigilanza e verifica, nonché ogni altra funzione attribuita dalle vigenti disposizioni al Presidente del Consiglio dei Ministri, in materia di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni;
• il Dipartimento della Funzione Pubblica, che promuove e coordina le politiche di innovazione del settore pubblico. Promuove altresì l’uso di strumenti e modelli che realizzino i principi della cittadinanza digitale e dell’open government;
• il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), che, da una parte è l’organo di controllo della spesa, dall’altra è il promotore delle più rilevanti iniziative di sviluppo di piattaforme abilitanti e di progetti di trasformazione digitale (noiPA, e-procurement, Fascicolo sanitario, ecc.);
• l’Agenzia per la Coesione Territoriale che, con l’obiettivo di sostenere, promuovere e accompagnare, secondo criteri di efficacia ed efficienza, programmi e progetti per lo sviluppo e la coesione economica, fornisce supporto all’attuazione della programmazione comunitaria e nazionale attraverso azioni di accompagnamento alle amministrazioni centrali e alle regionali titolari di programmi e agli enti beneficiari degli stessi, con particolare riferimento agli enti locali;
• il Commissario per l’attuazione dell’Agenda digitale che ha il compito di coordinare l’attività degli enti, delle agenzie e delle amministrazioni che dispongono di deleghe e competenze in materia di innovazione e attuazione dell’Agenda digitale, nonché delle società a partecipazione pubblica operanti nel settore delle tecnologie dell’informatica e della comunicazione e di supportare il Presidente del Consiglio dei Ministri nelle azioni strategiche in materia di innovazione tecnologica;
• l’AGID, che traduce gli obiettivi strategici in progettualità, coordina la programmazione, la realizzazione delle piattaforme nazionali e dei progetti catalizzatori del cambiamento, gestendo la relazione tra gli attori, emanando regole tecniche, trasformando le indicazioni del Codice dell’amministrazione digitale (CAD) in processi attuativi, regole e progetti che vengono integrati nel Piano e monitorando l’attuazione dei progetti da parte delle amministrazioni;
• le amministrazioni regionali e le Province autonome che contribuiscono all’aggiornamento dell’attuazione e all’adeguamento della programmazione del Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione. Attraverso le strutture tecniche e la rappresentanza politica della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e nello specifico con l’azione di coordinamento esercitata dalla Commissione speciale Agenda digitale;
• le amministrazioni, tutte, che coordinano le iniziative indicate nel piano e governano i singoli progetti. Con l’identificazione del Responsabile per la transizione alla modalità operativa digitale, assicurano l’armonizzazione della propria strategia ai principi e agli indirizzi del Modello strategico e l’implementazione delle proprie progettualità e dello sviluppo delle proprie iniziative;
• le società in house, che partecipano allo sviluppo dei progetti delle singole amministrazioni e allo sviluppo e alla gestione delle piattaforme abilitanti, anche per erogare servizi di assistenza e consulenza;
• gli enti strumentali, che sono coinvolti nell’attuazione dell’Agenda digitale italiana;
• la società Consip e le centrali di committenza che gestiscono gare e stipulano contratti per le amministrazioni centrali e locali. Operano sulla base Piano Triennale per aggregare i fabbisogni e la conseguente acquisizione di beni e servizi.

La figura 1.2 evidenzia le relazioni che intercorrono tra i suddetti attori e ne riassume le funzioni rispetto alla definizione e attuazione del Piano:

Fig. 1.2 Gli attori del processo di trasformazione digitale della PA

In questa rappresentazione hanno assunto un ruolo sempre più importante le amministrazioni locali, i cittadini e le imprese, che hanno fornito feedback e suggerimenti per il miglioramento del Piano Triennale attraverso forum e altri strumenti di condivisione dei quali si farà cenno più avanti.

1.4. Approccio alla stesura del Piano Triennale¶

Il Piano Triennale 2019 - 2021 è stato costruito insieme con le pubbliche amministrazioni centrali e locali: incontri periodici, tavoli di lavoro, strumenti di lavoro cooperativo, forum, iniziative di formazione/divulgazione, webinar, sono state alcune delle modalità attraverso le quali si è concretizzata tale collaborazione.

Anche per questo Piano Triennale è stata condotta un’attività di rilevazione e analisi dei dati quantitativi sulla spesa ICT e qualitativi sulle progettualità ascrivibili alle indicazioni strategiche del Piano. Rispetto a quanto realizzato per il precedente Piano Triennale, il panel è stato ampliato: sono state coinvolte le amministrazioni centrali, le Regioni, le Città metropolitane e i loro Comuni capoluogo. In molti casi anche le loro in house.

Come già indicato nella precedente edizione, si ribadisce che anche questo Piano va visto come uno strumento dinamico, la cui implementazione dipende dall’aggiornamento dei contenuti e da uno scambio trasparente di informazioni con le pubbliche amministrazioni già coinvolte, oltre che dall’allargamento progressivo alle altre amministrazioni.

L’attuazione del Piano Triennale prevedeva un percorso graduale di coinvolgimento delle pubbliche amministrazioni:

• il 2017 è stato l’anno della costruzione attraverso il consolidamento della strategia di trasformazione digitale e il completamento del percorso di condivisione con le Pubbliche amministrazioni;
• il 2018 è stato l’anno del consolidamento del Piano, che ha visto una maggiore partecipazione di amministrazioni e centrali di committenza;
• il 2019 è l’anno di completamento delle azioni del primo ciclo triennale del processo, che potrà pertanto essere ulteriormente affinato per il successivo triennio;
• il 2020 e il 2021 saranno gli anni della conclusione dei principali progetti di trasformazione digitale avviati e dell’integrazione del Piano stesso di una visione orientata a cittadini e imprese.

In quest’ottica il Piano, come più volte detto, rappresenta un percorso in continua evoluzione e per la prossima edizione già si possono prefigurare alcuni temi che saranno approfonditi alla luce delle attività avviate e che diventeranno parte integrante dell’intera strategia di trasformazione digitale della PA:

• il coinvolgimento di alcune grandi amministrazioni per realizzare importanti azioni di switch-off verso il digitale;
• la definizione di un modello economico che sottenda il Modello di interoperabilità;
• l’attenzione alle tecnologie emergenti, quali blockchain e intelligenza artificiale, facendo leva anche sui risultati delle sperimentazioni condotte dai laboratori attivi presso AGID e sugli output dei gruppi di esperti individuati dal Ministero dello Sviluppo Economico.

1.5. Guida alla lettura del Piano Triennale¶

Il Piano Triennale 2019 - 2021 ricalca sostanzialmente la stessa struttura del Piano precedente, con qualche aggiornamento dovuto alla sua evoluzione nel corso del biennio 2017 - 2018.

È strutturato in tre parti: nella prima parte, che include anche questo capitolo, viene dato il quadro di riferimento generale in cui inserire le iniziative del Piano stesso, nella seconda parte si ripercorre la struttura del modello con gli aggiornamenti cui si faceva cenno, nella terza parte vengono proposte considerazioni finali e note di indirizzo per le PA.

In dettaglio:

Parte prima - Quadro di riferimento:

• In questo capitolo si elencano le tematiche chiave della trasformazione digitale, così come sono rappresentate nel Modello strategico di evoluzione dell’informatica nella PA. Si individuano gli attori che hanno contribuito all’evoluzione del Piano e alla nuova stesura, illustrandone l’approccio seguito;
• nel capitolo 2 viene presentato in modo sintetico il contesto normativo europeo e nazionale.

Parte seconda - Componenti tecnologici e di governo della trasformazione digitale:

• i capitoli 3-11 ripercorrono i componenti del Modello strategico, con alcune leggere modifiche rispetto al Piano Triennale precedente:
  • è stata invertita la posizione del capitolo sul modello di interoperabilità, poiché questo rappresenta la chiave di lettura di ciò che segue;
  • è stata modificata la strutturazione – per facilità di lettura e di rappresentazione - del precedente capitolo sulle infrastrutture immateriali in due capitoli, uno sulle piattaforme e uno sui dati della PA.

La struttura di questi capitoli è la seguente:

• scenario - sintetizza alcuni elementi utili a descrivere la situazione in essere rispetto ai temi trattati nel capitolo; riassume le azioni svolte alla data di pubblicazione del Piano 2019 - 2021 e quelle in corso;
• obiettivi - illustra gli obiettivi strategici e quelli relativi alle successive linee di azione;
• linee di azione – descrive le linee di azione necessarie al raggiungimento degli obiettivi fissati. Ciascuna linea di azione è così descritta:
  • tempi: si indica la data di avvio dell’azione, ovvero se l’azione è già in corso;
  • attori: sono indicati gli attori coinvolti che collaborano al raggiungimento dei risultati;
  • descrizione: si delineano brevemente le attività e/o le fasi di lavoro;
  • risultati: si indicano gli attori in capo ai quali è assegnata la responsabilità della linea di azione, i risultati finali e/o intermedi attesi, i tempi di rilascio. Per questi ultimi si indica la data finale di rilascio dell’output oppure si indica se si tratta di un’azione ricorrente. I risultati, ove possibile, sono definiti in modo da essere misurabili, per individuare indicatori di monitoraggio, da correlare – quando appropriato - agli indicatori di Crescita Digitale;
  • aree di intervento: si indicano gli impatti delle linee di azione sulle PA, sui cittadini, sulle imprese, su altri soggetti istituzionali e su altre categorie di professionisti, specificando se l’impatto è previsto a breve termine (entro dicembre 2019), a medio termine (dicembre 2021) o a lungo termine (dopo il 2021), ovvero oltre l’arco di efficacia di questo Piano Triennale.

Parte terza – Considerazioni finali e note di indirizzo:

• il capitolo 12 riporta elementi relativi agli obiettivi di razionalizzazione della spesa ICT della PA;
• il capitolo 13 riporta in modo sintetico le azioni che le pubbliche amministrazioni dovranno mettere in atto.

La lettura congiunta della prima e della terza parte fornisce indicazioni sufficienti per sviluppare un’idea generale del Modello strategico e delle azioni che le pubbliche amministrazioni devono intraprendere.

La lettura della seconda parte è invece utile per acquisire una conoscenza più approfondita delle attività previste.

L’appendice 1 riporta gli acronimi utilizzati in questo documento e l’appendice 2 (Il Piano Triennale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione, la misurazione dei risultati e il contesto Paese) approfondisce alcune delle tematiche affrontate nel capitolo 2.

Il documento contiene infine i seguenti allegati:

• Allegato 1 - Glossario;
• Allegato 2 – Report di sintesi Rilevazione spesa ICT della PA, 2018;
• Allegato 3 - Indicazioni operative per la migrazione dei servizi SP-Coop.