2.1. Introduzione¶

La gestione associata è modello organizzativo che permette alle amministrazioni pubbliche di condividere tra loro risorse e competenze per l’erogazione di funzioni o di determinati servizi di loro competenza. La gestione associata della funzione ICT, nello specifico, può rivelarsi una alternativa vantaggiosa per specifiche tipologie di enti, in particolare per quelli di dimensione ridotte, caratterizzati da risorse e competenze specialistiche limitate. In questo contesto, esistono diverse configurazioni di governance multilivello incentrate sulla trasformazione digitale che permettono di ottimizzare l’utilizzo delle risorse disponibili nel mantenimento delle applicazioni e nell’affrontare le sfide legate alla introduzione ed evoluzione di soluzioni e infrastrutture, superando le limitazioni tipiche di una gestione individuale.

In allegato A è riportato un estratto della Ricerca «Innovazione e tecnologia a supporto del governo locale», svolta nell’ambito del Progetto «ITALIAE», promosso dal Dipartimento per gli Affari Regionali e le Autonomie e finanziato con il Programma Operativo Nazionale «Governance e capacità istituzionale» 2014 - 2020» che offre una fotografia dello stato dell’arte dell’associazionismo ICT e del ruolo del Responsabile della Transizione al Digitale (RTD) con particolare riferimento al modello dell’Unione di Comuni. Tale scelta deriva dalla rappresentatività di tale forma.

2.2. Organizzazione dei sistemi intercomunali con gestione associata¶

La dinamica di avvio e sviluppo delle gestioni associate sull’ICT sono dipendenti dalla storicità (o meno) della forma di cooperazione, dall’ampiezza delle funzioni gestite, dalla struttura di governance, dal livello di delega e integrazione fra gli enti.

Di seguito viene proposta una schematizzazione delle fasi «tipo» di evoluzione della gestione associata del digitale, ovvero a) ricognizione del fabbisogno digitale degli enti, b) progettazione e c) implementazione tecnologica, gestionale e organizzativa, d) gestione e consolidamento delle attività di pertinenza dell’Ufficio ICT associato ed e) diffusione e ampliamento della forma associativa.

Fig. 14 Fasi «tipo» del percorso evolutivo dei sistemi intercomunali

1. Ricognizione

La fase di ricognizione consiste nell’analisi del fabbisogno di trasformazione digitale degli enti e della fattibilità di associare la funzione ICT. In questa fase l’Unione, il Consorzio o l’ente «capofila» si occupano di approfondire, prevalentemente, questi aspetti:

• la digitalizzazione dei servizi;
• gli applicativi utilizzati;
• il grado di interoperabilità dei dati;
• le competenze digitali del personale;
• l’adozione di piattaforme e la dotazione di infrastrutture;
• la connettività;
• i processi e l’organizzazione.

2. Progettazione

Dopo la fase di approfondimento, viene definito il processo di associazione della funzione ICT e progettata la gestione associata, sotto gli aspetti:

• tecnologici: l’Unione, il Consorzio o l’ente capofila valuta le azioni di adeguamento tecnologico (es. omogeneizzazione applicativi, introduzione applicativi laddove non in uso, migrazione dei dati, adozione delle piattaforme etc.).
• gestionali: nel caso delle Unioni, viene valutata l’opportunità di associare la funzione ICT contestualmente ad altri servizi e/o funzioni. A questo segue la stipula degli accordi con gli enti locali per la cessione delle funzioni, a valle della quale avviene il trasferimento delle funzioni, con l’adozione del relativo modello di ripartizione dei costi. Vengono inoltre stabilite la governance e le modalità di raccordo con gli enti per le attività specifiche delegate all’Ufficio ICT associato.
• organizzativi: la progettazione della gestione associata dell’ICT per gli enti afferenti può comportare la possibilità di migrare la funzione ICT verso un ufficio centralizzato, con la contestuale adozione di personale, e relativi ruoli, e risorse, con l’eventuale trasferimento e riallocazione di unità di personale dai Comuni verso l’Unione, il Consorzio o l’ente «capofila».

3. Implementazione

In questa fase, coerentemente con la pianificazione, si attua il processo di associazione della funzione ICT. In questa fase, coerentemente con la pianificazione, si attua il processo di associazione della funzione ICT. Vengono quindi adottati i nuovi regolamenti, conferiti gli incarichi e individuati i referenti di ciascun ente.

In caso di organizzazioni già esistenti, la nomina del RTD può trovarsi sia a valle che a monte del processo. Nel primo caso sarà la risultanza del compimento dell’associazione della funzione ICT, mentre nel secondo caso sarà proprio questa figura a guidare il processo di associazionismo.

4. Gestione

Completata la fase di associazione della funzione ICT, vengono attuate le strategie e le azioni di trasformazione digitale degli enti, coerentemente con lo stato dell’arte rilevato, i bisogni locali e gli obiettivi regionali e nazionali. Le attività sono monitorate e aggiornate sulla base del loro svolgimento congiunto con gli enti associati.

5. Espansione

Consolidata la gestione associata dell’ICT, la collaborazione può espandersi verso: altre attività, funzioni potenzialmente associabili ed eventualmente altri enti. Nelle Unioni, in particolare, la funzione del digitale può naturalmente svilupparsi trasversalmente ai diversi servizi comunali, che possono quindi gradualmente essere gestiti in maniera associata. Convenzioni e Consorzi possono agevolmente estendere la collaborazione a nuovi enti, e diventare dunque dei punti di riferimento per la trasformazione digitale delle amministrazioni coinvolte.

2.3. Le community e la collaborazione sul digitale¶

Le community di innovazione sono gruppi di condivisione di esperienze, progetti e soluzioni digitali tra enti pubblici di diversi livelli e ambiti territoriali. Queste non sono disciplinate dalla normativa e di caratterizzano per un elevato grado di libertà di partecipazione e adesione. Esse nascono con l’obiettivo di favorire l’innovazione e la trasformazione digitale della PA, sfruttando le opportunità offerte dalle tecnologie e dalle reti di relazioni, rispondendo alla necessità degli enti locali, specialmente i più piccoli, di avere accesso a conoscenze e competenze ottimizzando le risorse esistenti e di svolgere progetti ambiziosi di lungo periodo.

Una fattispecie particolare delle community di innovazione sono le community di riuso, ovvero reti di conoscenza e collaborazione tra le PA che adottano delle soluzioni software condivise e aperte. Il riuso di software è infatti una modalità di acquisizione e cessione di soluzioni digitali, prevista dal CAD, che prevede la possibilità di riutilizzare gratuitamente software già sviluppati da altre amministrazioni con vantaggi in termini di risparmio, efficienza, interoperabilità e trasparenza.

La community di riuso può estendersi fino a diventare un vero e proprio «living lab», uno spazio di confronto e sperimentazione tra i membri, che permetta di ampliare la soluzione a nuovi scenari e bisogni, come ad esempio quelli legati ad altre comunità sul territorio. Il cuore del riuso si costituisce nello sviluppo e arricchimento del cosiddetto «kit di riuso», ovvero un pacchetto di linee guida, codice, dati e documentazione che permette ai riusanti di adottare e personalizzare la soluzione in base alle proprie esigenze. Gli enti riusanti, nella logica della collaborazione tipica delle community, si impegnano a contribuire all’evoluzione della soluzione adottata arricchendo, a loro volta, il «kit di riuso».

I vantaggi che le community fanno registrare sono riconducibili a: diffusione di soluzioni standardizzate per gli enti aderenti, manutenzione continua del software, quali l’aggiornamento tecnico e normativo, l’assistenza agli enti riusanti.

Nel seguito sono presentati i principali fattori che possono determinare il successo, in termini di capacità di coinvolgimento e di longevità, delle community:

1. Governance: le community devono avere obiettivi ben delineati e una struttura di responsabilità chiara al loro interno, favorendo anche sinergie tra il settore pubblico e il settore privato, coinvolgendo ove possibile anche attori quali università, centri di ricerca, imprese, associazioni, cittadini etc… Infine, le community devono avere un ente garante, che possa svolgere il ruolo di coordinatore, facilitatore, promotore e valutatore delle attività della community. Le community con una struttura e una rete di rapporti consolidata tende a intensificare le relazioni e i risultati facendo leva su un sistema di accountability.
2. Orientamento al risultato: le community devono avere un piano di lavoro definito e strutturato, che definisca responsabilità e risultati attesi. Le community devono inoltre condividere i risultati raggiunti, sia internamente che esternamente, attraverso strumenti di comunicazione e di disseminazione adeguati, attraverso attività di sensibilizzazione e di coinvolgimento degli stakeholder. Laddove le community concorrono alla realizzazione di una strategia di lungo periodo, coerente con le prescrizioni regionali e nazionali, tendono ad avere una maggiore longevità e capacità di coinvolgimento.
3. Risorse: le community devono disporre di risorse adeguate a svolgere le proprie attività, sia in termini materiali che di personale, messo a disposizione dagli enti partecipanti, con particolare riferimento all’ente garante. Le community con maggiori finanziamenti, anche regionali, e con competenze più specifiche tendono riescono a raggiungere più efficacemente gli obiettivi di innovazione digitale.
4. Organizzazione e gestione: l’organizzazione interna deve essere chiara e funzionale, prevedendo al contempo una divisione delle competenze e delle responsabilità tra gli enti afferenti e tra le persone coinvolte. Le community devono inoltre avere una mission concreta e realistica, che possa guidare le scelte e le azioni verso il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Una piattaforma online, che possa facilitare la condivisione di informazioni, documenti, codici, feedback etc., e, infine, un’assistenza tecnica da parte della community stessa e/o dall’ente garante, che possa fornire supporto ai partecipanti.

2.4. Qualificazione dei centri servizi sul digitale¶

Il modello di cooperazione per la gestione dell’ICT degli enti locali può prevedere il coinvolgimento di strutture tecniche di servizio, con particolare riferimento a quelli di piccole e medie dimensioni. Tali strutture possono fornire competenze manageriali e tecniche necessarie a orientare e supportare gli enti, assumendo un ruolo attivo nel supporto nella definizione e attuazione delle strategie di trasformazione digitale, e come erogatori di servizi.

Le attività svolte dai centri servizi sono riassumibili in:

• pianificazione e monitoraggio: analizzare le strategie di trasformazione digitale locali, nazionali ed europee e definizione e monitoraggio di piani coerenti per gli enti territoriali di riferimento;
• informazione: comunicare e aggiornare gli enti territoriali di riferimento di novità normative, di evoluzioni del mercato, presenza di opportunità, etc.;
• formazione: attivare percorsi di assessment e di potenziamento delle competenze digitali del personale degli enti, stimolando uno scambio reciproco permanente di conoscenza tra enti di pari o diverso ordine;
• scambio di buone pratiche: scouting, qualificazione e circolazione di prassi organizzative e tecnologiche;
• coordinamento di comunità tematiche: coordinare le attività dei tavoli di lavoro attivati su specifiche tematiche in ambito ICT;
• aggregazione della domanda e dei bisogni: avere una visione panoramica dei fabbisogni e delle esigenze territoriali svolgendo procedure di acquisto di beni e servizi aggregate;
• fornitura di semi-lavorati: alla luce della conoscenza in ambito ICT, predisporre linee guida, bozze, schemi et similia (ad es. regolamenti, atti) a supporto delle attività di trasformazione digitale e di erogazione dei servizi;
• erogazione diretta di servizi: fornire servizi digitali a favore degli enti territoriali;
• gestione di progetti: supporto al coordinamento e all’attuazione di progetti di trasformazione digitale, soprattutto quelli di particolare complessità tecnica e amministrativa;
• accesso a finanziamenti: strutturare Uffici Finanziamenti in grado di attuare: ricognizione delle esigenze di finanziamento, scouting finanziamenti, supporto alla creazione di partenariati, supporto alla predisposizione della documentazione di gara, project management e rendicontazione di progetti finanziati in ambito ICT.

Nel seguito sono indicati alcuni preliminari elementi di qualificazione organizzativa e gestionale dei centri servizi che possono guidare la loro individuazione, prescindendo dalla loro natura istituzionale e dal loro livello di maturità (ovvero il divario fra la configurazione ottimale e quella attuale). Alcuni di questi elementi di qualificazione sono da considerarsi (a) imprescindibili: il possesso di questi è una condizione necessaria per il riconoscimento dello status di centro servizi. Altri elementi sono invece (b) acquisibili: ciò significa che l’ente - potenziale centro servizi - può integrarli progressivamente nel proprio spettro di competenze.

Tabella 4 - Elementi di qualificazione organizzativa e gestionale dei centri servizi sul digitale

2.5. Allegato A - Stato dell’arte dell’associazionismo ICT e benefici¶

La maggiore concentrazione di Unioni di Comuni aventi una gestione associata dell’ICT si trova nell’area nordorientale e nella fascia di abitanti superiore ai 50.000 (Dati di Open Italiae (https://openitaliae.it/), elaborazione di Politecnico di Milano, 2023). Nel Nord-est, infatti, oltre la metà delle Unioni ha associato la funzione ICT, mentre nelle altre aree la percentuale non supera il 18%. Delle Unioni con oltre 50.000 abitanti, il 45% gestisce la funzione ICT in forma associata mentre per le altre fasce di popolazione la percentuale è inferiore al 17%. (figura 15).

L’area nordorientale potrebbe catturare l’effetto prodotto da politiche regionali, le quali ricoprono potenzialmente un ruolo determinante nel ciclo di vita delle Unioni attraverso, ad esempio, regolamentazioni ad hoc e sistemi di incentivazione volti a promuovere l’associazionismo intercomunale tramite premialità basate sul numero di funzioni svolte in forma associata o su altri aspetti rilevanti.

Fig. 15 Percentuale di Unioni con ICT associato sul totale delle Unioni dell’area

Fig. 16 Percentuale di Unioni con ICT associato sul totale delle Unioni della stessa classe dimensionale

Fig. 17 Percentuale di Unioni con ICT e RTD associati sul totale delle Unioni dell’area

Fig. 18 Percentuale di Unioni con ICT e RTD associati sul totale delle Unioni della stessa classe dimensionale

Le tendenze legate all’area nordorientale e alla fascia di abitanti al di sopra dei 50.000 abitanti sono ricorrenti anche su funzioni associate ulteriori rispetto all’ICT. Nello specifico, le Unioni del Nord-est svolgono mediamente più funzioni e servizi in forma associata rispetto a quelle di altre aree geografiche del Paese. Oltre al contesto regionale, si rileva che le Unioni con oltre 50.000 abitanti e con meno di 5.000 abitanti sono quelle che mediamente gestiscono in forma associata il maggior numero di funzioni e servizi (figura 19). Si legga questo dato alla luce del fatto che le Unioni con meno di 5.000 abitanti sono costituite in media da soli 4 Comuni, mentre nelle Unioni di classe dimensionale pari a 5.000-15.000, 15.000-50.000 e oltre 50.000 abitanti ve ne sono, in media, rispettivamente 6, 8 e 9. Le Unioni al di sotto di 5.000 abitanti risultano, quindi, composte da Comuni di più piccole dimensioni, tipicamente più in sofferenza nella gestione delle funzioni e, dall’altro lato, il ridotto numero di enti aderenti può comportare minori sforzi di governance rispetto ad aggregazioni più ampie.

Fig. 19 Numero medio di funzioni associate per area geografica

Fig. 20 Numero medio di funzioni associate per classe dimensionale

L’associazionismo intercomunale sul digitale risulta correlato al numero di altre funzioni associate. In particolar modo, nella figura sottostante si può osservare che le Unioni con ICT e RTD gestiti in forma associata tendono ad avere un numero medio di altre funzioni associate maggiore rispetto alle Unioni che non collaborano sul digitale. Si tratta infatti di 18,2 funzioni associate contro le 7,2 delle Unioni senza ICT o senza RTD associati (figura 21).

Fig. 21 Numero medio di funzioni associate. Elaborazione di Politecnico di Milano su dati di Open Italiae, 2023

Si può quindi concludere che alle Unioni con maggiore integrazione del digitale corrisponde anche un numero medio superiore di altre funzioni associate, il che suggerisce che la gestione associata del digitale - data la sua natura trasversale rispetto ad altre funzioni - sia capace di promuovere collaborazioni anche su altri ambiti di competenza degli enti locali.

La pratica della gestione associata dell’ICT, tuttavia, ha spazi di ampliamento e sviluppo. Nel caso specifico delle Unioni di Comuni, essa ricorre in meno di 1 Unione su 5 (Dati di Open Italiae (https://openitaliae.it/), elaborazione di Politecnico di Milano, 2023 - figura 22) e la diffusione di tale pratica non è omogenea sul territorio ma risulta piuttosto concentrata in specifici contesti geografici. Oltre il 50% delle Unioni di Comuni o Comunità Montane attualmente attive sono situate nelle aree geografiche del Nord-ovest e Nord-est del Paese (Dati di Open Italiae (https://openitaliae.it/), elaborazione di Politecnico di Milano, 2023).

Fig. 22 Diffusione della gestione associata del digitale nelle Unioni di Comuni. Elaborazione di Politecnico di Milano su dati di Open Italiae, 2023

La gestione associata dell’ICT è foriera di benefici, maggiormente rilevabili negli enti di più piccole dimensioni. Questa è capace di favorire un maggior livello di digitalizzazione e efficienza di spesa, espressa come minore spesa pro capite in ICT.

I Comuni più piccoli, nonostante uno scarso livello di digitalizzazione, spendono relativamente molto di più dei Comuni di maggiori dimensioni, i quali raggiungono anche livelli di maturità digitale più elevati. Questo fattore è probabilmente dovuto alle economie di scala che i Comuni di medio-grandi dimensioni riescono a sfruttare. Oltre un certo numero di abitanti, la spesa torna nuovamente ad aumentare, a fronte di una maggior complessità gestionale e organizzativa da gestire. In questi casi, tuttavia la maggiore strutturazione consente agli enti di ottenere anche più elevati livelli di maturità digitale.

Fig. 23 Distribuzione della spesa pro capite annuale in soluzioni digitali per densità abitativa a fine 2019. Elaborazione dell’Osservatorio Agenda Digitale da Corte dei Conti, 2019

Una governance del digitale che vede il coinvolgimento di più enti, dunque, rappresenta potenzialmente una leva che le PA locali hanno a disposizione per «simulare» il comportamento di enti di maggiori dimensioni, col beneficio di velocizzare e rendere sostenibile il loro processo di trasformazione digitale.

Fig. 24 Gestione associata e spesa in ICT nei Comuni per fasce dimensionali. Elaborazione dell’Osservatorio Agenda Digitale Politecnico di Milano da Corte dei Conti, 2019

Inoltre, i Comuni in Unione tendono a mostrare più frequentemente alti livelli di digitalizzazione dei servizi: la percentuale di Comuni in Unione con front-office dei servizi digitalizzati tende a superare quella dei Comuni non appartenenti a forme associative, soprattutto nei servizi rivolti alle imprese. Tale differenza è ancor più netta se si confrontano i Comuni appartenenti alla fascia fino a 5.000 abitanti (ad esempio, +23% nel front-office del SUAP; +19% nel front-office del SUE). Inoltre, i Comuni che gestiscono l’ICT in forma associata in Unione hanno il back-office dei servizi digitalizzato più frequentemente dei Comuni non appartenenti a Unioni o Comunità Montane (differenza media di circa +25%).

Questi dati sembrano indicare che l’appartenenza a una Unione di Comuni e la gestione associata dell’ICT in Unione possano influire positivamente sul livello di digitalizzazione dei Comuni, soprattutto per quelli più piccoli, e dunque anche favorire il rispetto della digitalizzazione di servizi determinato da normative (e.g. SUAP). Questo è dovuto sicuramente alla possibilità degli enti, o l”obbligatorietà nel caso dei Comuni più piccoli, di delegare la titolarità e l’esercizio delle funzioni legate al digitale a una entità con maggiori competenze, con il beneficio atteso di una maggiore omogeneizzazione dei sistemi e una razionalizzazione nell’utilizzo delle risorse.

Infine, i Comuni percepiscono due principali vantaggi legati alla gestione associata del digitale: da un lato essa contribuisce a una migliore allocazione interna delle risorse umane degli enti, dall’altro aumenta le competenze e l’efficienza nella selezione, nell’acquisto e nella gestione di beni e servizi digitali.

Fig. 25 Percentuale di Comuni con front-office digitalizzato - Dati Osservatorio Agenda Digitale Politecnico di Milano

Fig. 26 Percentuale di Comuni con meno di 5.000 abitanti con front-office digitalizzato - Dati Osservatorio Agenda Digitale Politecnico di Milano

Fig. 27 Percentuale di Comuni con back-office digitalizzato - Dati Osservatorio Agenda Digitale Politecnico di Milano

2.6. Riferimenti¶

1. (2020). Linee guida acquisizione e riuso software PA.
2. Codice dell’Amministrazione Digitale. (s.d.). art. 69. Riuso delle soluzioni e standard aperti.
3. Commissione Europea. (2023) Collections.
4. Corte dei Conti - Sezione delle autonomie . (2019). Questionario per la valutazione dello stato di attuazione del Piano Triennale per l’informatica nella PA.
5. Dipartimento per la Trasformazione Digitale e AGID. (s.d.). Catalogo Software.
6. Enti locali italiani. (2022). «Un modello per quantificare i benefici del riuso». (P. d., Intervistatore)
7. Mola, A. (2020). Ecosistema MyP3. Regione del Veneto - Direzione ICT e Agenda Digitale.
8. Osservatorio Agenda Digitale. (2019). Gestione associata e spesa pro-capite. Milano: Politecnico di Milano.
9. Osservatorio Agenda Digitale. (2022). Diffusione e benefici del riuso. La digitalizzazione e il riuso: una panoramica dagli enti locali (p. 35-59). Milano: Politecnico di Milano.
10. Politecnico di Milano. (2023, Agosto). Interviste a sistemi intercomunali.
11. Politecnico di Milano. (2023). Questionario sulla digitalizzazione degli enti locali.
12. Provincia di Lecco. (2022). La Provincia di Lecco promuove e coordina la gestione di un Centro Servizi Territoriale (CST) di ambito sovraccomunale.
13. Regione Umbria. (2022). Puntozero.
14. Tozzi, Q., Carocci, G., & Labella, B. (2011). Capitolo 2. Cos’è una buona pratica. In Buone pratiche per la sicurezza in sanità. Manuale pratico per la rappresentazione, la valutazione e la diffusione (p. 39-44). Il Pensiero Scientifico Editore.
15. Tramontano, L. (2021). Manuale di diritto degli enti locali. Santarcangelo di Romagna (RN): Maggioli.
16. Umbria Digitale. (2019). La buona pratica S.I.SO Sistema Informativo SOciale - condivisione delle esperienze e scenari. Perugia.